Η πολιτική συνοχής και η προσαρμογή της Ελλάδας στην κλιματική αλλαγή

• Η πολιτική συνοχής της ΕΕ διαθέτει οριζόντιο χαρακτήρα και λειτουργεί συμπληρωματικά και υποστηρικτικά προς τις λοιπές δημόσιες πολιτικές.
• Ως εκ τούτου, οι δράσεις που εντάσσονται στα Εθνικά και Περιφερειακά Προγράμματα που χρηματοδοτούνται από τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ) στην Ελλάδα οφείλουν να στηρίζουν τις (εθνικές) τομεακές και περιφερειακές πολιτικές.
• Στόχος του παρόντος κειμένου πολιτικής είναι να ιχνηλατήσει τη σχέση ανάμεσα στο Εταιρικό Σύμφωνο για το Πλαίσιο Ανάπτυξης (ΕΣΠΑ) 2014-2020 και στην στρατηγική προσαρμογής της Ελλάδας στην κλιματική αλλαγή – μία κορυφαία προτεραιότητα πολιτικής σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο.
• Για το σκοπό αυτό, εξετάζονται οι πρωτοβουλίες πολιτικής διαμορφώθηκαν που κατά την περίοδο 2013-2020 και αναζητούνται οι συνέργειες ανάμεσα σε αυτές τις διαδικασίες και στον προγραμματισμό των δράσεων της πολιτικής συνοχής για την περίοδο 2014-2020 – και, ακολούθως, την περίοδο 2021-2027.
• Το πόρισμα αυτής της άσκησης είναι απογοητευτικό. Αφενός, οι πολυετείς καθυστερήσεις ως προς τη διαμόρφωση των απαιτούμενων  σχεδίων είχαν ως συνέπεια την πλήρη αποσύνδεσή τους από τον επενδυτικό προγραμματισμό των ΕΣΠΑ 2014-2020 και 2021-2027. Αφετέρου, τα σχέδια που προέκυψαν δεν παράγουν ουσιαστικές δεσμεύσεις πολιτικής και στερούνται μηχανισμών υλοποίησης.

Το Κείμενο Πολιτικής υπογράφει ο Γιώργος Ανδρέου, Ερευνητής του ΕΛΙΑΜΕΠ,  Επίκουρος Καθηγητής στο Τμήμα Πολιτικών Επιστημών στο Αριστοτέλειο Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης.

Διαβάστε το εδώ σε μορφή pdf.

Εισαγωγή

Στόχος του παρόντος κειμένου πολιτικής είναι να ιχνηλατήσει τη σχέση ανάμεσα στο Εταιρικό Σύμφωνο για το Πλαίσιο Ανάπτυξης (ΕΣΠΑ) 2014-2020 και στην στρατηγική προσαρμογής της Ελλάδας στην κλιματική αλλαγή – μία κορυφαία προτεραιότητα πολιτικής σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο.

Η πολιτική συνοχής της ΕΕ δεν είναι μια αυτόνομη δημόσια πολιτική, αλλά διαθέτει οριζόντιο χαρακτήρα και λειτουργεί συμπληρωματικά και υποστηρικτικά προς τις λοιπές δημόσιες πολιτικές. Ως εκ τούτου, οι δράσεις που εντάσσονται στα Εθνικά και Περιφερειακά Προγράμματα που χρηματοδοτούνται από τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ) στην Ελλάδα οφείλουν να υπηρετούν και να ενισχύουν τις εκάστοτε (εθνικές) τομεακές και περιφερειακές πολιτικές (Ανδρέου 2024: 16). Στόχος του παρόντος κειμένου πολιτικής είναι να ιχνηλατήσει τη σχέση ανάμεσα στο Εταιρικό Σύμφωνο για το Πλαίσιο Ανάπτυξης (ΕΣΠΑ) 2014-2020 και στην στρατηγική προσαρμογής της Ελλάδας στην κλιματική αλλαγή – μία κορυφαία προτεραιότητα πολιτικής σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Για το σκοπό αυτό, αφενός, εξετάζονται οι – όποιες – συναφείς πρωτοβουλίες πολιτικής διαμορφώθηκαν κατά την περίοδο 2013-2020 και, αφετέρου, αναζητούνται οι συνέργειες ανάμεσα σε αυτές τις διαδικασίες στρατηγικού προγραμματισμού και στον προγραμματισμό των δράσεων της πολιτικής συνοχής για την περίοδο 2014-2020 και, ακολούθως, την περίοδο 2021-2027. Το βασικό πόρισμα αυτής της άσκησης είναι απογοητευτικό. Αφενός, οι πολυετείς καθυστερήσεις ως προς τη διαμόρφωση των απαιτούμενων  σχεδίων είχαν ως συνέπεια την πλήρη αποσύνδεσή τους από τον επενδυτικό προγραμματισμό των ΕΣΠΑ 2014-2020 και 2021-2027. Αφετέρου, τα σχέδια που τελικά προέκυψαν δεν παράγουν ουσιαστικές δεσμεύσεις πολιτικής και στερούνται μηχανισμών υλοποίησης. 

Η δράση της ΕΕ για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, 2013-2020

Οι δράσεις για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή δεν πρέπει να συγχέονται με τις δράσεις μετριασμού της κλιματικής αλλαγής. Ως δράσεις μετριασμού νοούνται αυτές που αποσκοπούν στη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου. Από μόνες τους, αυτές οι δράσεις δεν είναι δυνατόν να αποτρέψουν τις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής που ήδη εκδηλώνονται, ακόμη και αν οι προσπάθειες για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου αποδειχτούν αποτελεσματικές σε παγκόσμιο επίπεδο. Ως εκ τούτου, ο μετριασμός της κλιματικής αλλαγής πρέπει να συνοδεύεται από την προσαρμογή σε αυτήν και οι συναφείς πολιτικές καθίστανται ολοένα και περισσότερο αναγκαίες (Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο 2024).

…όλες οι ενδείξεις οδηγούν στο συμπέρασμα ότι οι ελληνικές Περιφέρειες είναι ιδιαίτερα εκτεθειμένες στις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής.

Όσον αφορά τη χώρα μας, όλες οι ενδείξεις οδηγούν στο συμπέρασμα ότι οι ελληνικές Περιφέρειες είναι ιδιαίτερα εκτεθειμένες στις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής. Για παράδειγμα, η άνοδος της θερμοκρασίας στις χώρες του Ευρωπαϊκού Νότου όπως η Ελλάδα επηρεάζει ήδη τη γεωργία και, επιπροσθέτως, έχει συμβάλλει στην αύξηση της συχνότητας και την έντασης των φυσικών καταστροφών. Σε τελική ανάλυση, εκτιμάται ότι οι μεσογειακές Περιφέρειες θα υποστούν περισσότερο τις επιπτώσεις των υψηλών θερμοκρασιών ως προς τη θνησιμότητα, τη μείωση των υδάτινων πόρων, την απώλεια των οικοτόπων, την ενεργειακή ζήτηση για ψύξη και τις δασικές πυρκαγιές (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2018).

Σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή άρχισε να εξετάζει τις απαιτούμενες προσαρμογές στην κλιματική αλλαγή ήδη από το 2005. Αποτέλεσμα αυτών των διεργασιών ήταν η έκδοση Λευκής Βίβλου το 2009 και η θέσπιση στρατηγικής της ΕΕ για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή τον Απρίλιο του 2013 (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2013). Γενικός στόχος της εν λόγω στρατηγικής είναι η ενίσχυση της ετοιμότητας και της ικανότητας αντιμετώπισης των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής σε τοπικό, περιφερειακό, εθνικό και ενωσιακό επίπεδο, η διαμόρφωση συνεκτικής προσέγγισης και η βελτίωση του συντονισμού (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2013: ). Η στρατηγική περιλαμβάνει οκτώ δράσεις για την επίτευξη τριών ειδικών στόχων:

1. αύξηση της ανθεκτικότητας των χωρών, των περιφερειών και των πόλεων της ΕΕ·
2. καλύτερη τεκμηρίωση της λήψης αποφάσεων σχετικά με την προσαρμογή·
3. αύξηση της ανθεκτικότητας βασικών τρωτών τομέων και πολιτικών της ΕΕ.

Το 2016, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προέβη σε μία διαδικασία αξιολόγησης της στρατηγικής ως προς το βαθμό εφαρμογής της και την αποτελεσματικότητά της.  Η αξιολόγηση αυτή ολοκληρώθηκε στο τέλος του 2018 (Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2018). Τέλος, έπειτα από την υιοθέτηση της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας (2019),  η δράση της ΕΕ για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή επεκτάθηκε κι ενισχύθηκε περαιτέρω μέσω της υιοθέτησης μιας «νέας στρατηγικής» το 2021 (Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2021),  ωστόσο η εξέταση της τελευταίας υπερβαίνει όρια της παρούσας ανάλυσης.  

Το ΕΣΠΑ 2014-2020 και  ο στόχος της προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή

Η προώθηση της προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή, της πρόληψης και της διαχείρισης κινδύνων ήταν ο πέμπτος από τους έντεκα θεματικούς στόχους που υποστηρίχθηκαν συνολικά από τα ΕΔΕΤ στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής για την περίοδο 2014-2020.

…εν όψει του ΕΣΠΑ 2014-2020, η Ελλάδα δεσμεύτηκε: α)  να ολοκληρώσει την εθνική στρατηγική για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή μέσω της ανάπτυξης του αντίστοιχου Εθνικού Σχεδίου, β) να προωθήσει παρεμβάσεις που θα στοχεύουν στον μετριασμό και προσαρμογή των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής, 

Όσον αφορά το ελληνικό ΕΣΠΑ 2014-2020, το Υπουργείο Ανάπτυξης και Ανταγωνιστικότητας, εκτίμησε ότι το ποσοστό της συνολικής Ενωσιακής ενίσχυσης που θα παρεχόταν για την υποστήριξη των στόχων για την κλιματική αλλαγή θα ήταν υψηλότερο του 15,5% (Υπουργείο Ανάπτυξης και Ανταγωνιστικότητας 2014: 87). Στο κείμενο του ΕΣΠΑ 2014-2020 τονίστηκε ότι η πρόληψη και η προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή επηρεάζει όλους τους παραγωγικούς τομείς της οικονομίας και, κατά συνέπεια είναι ιδιαίτερα σημαντική για τη μεσο-μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα της χώρας. Από την άλλη πλευρά, ωστόσο, επισημάνθηκε ότι η χώρα δεν διέθετε ακόμα Εθνική Στρατηγική για την προσαρμογή των επιπτώσεων στην κλιματική αλλαγή σε τομείς όπως η γεωργία και τα δάση, οι παράκτιες δραστηριότητες, η αλιεία και οι υδατοκαλλιέργειες, τα χερσαία και τα θαλάσσια οικοσυστήματα (Υπουργείο Ανάπτυξης και Ανταγωνιστικότητας 2014: 17). Ως εκ τούτου, εν όψει του ΕΣΠΑ 2014-2020, η Ελλάδα δεσμεύτηκε: α)  να ολοκληρώσει την εθνική στρατηγική για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή μέσω της ανάπτυξης του αντίστοιχου Εθνικού Σχεδίου (το οποίο αναμενόταν να ολοκληρωθεί μέχρι το τέλος του 2015), β) να προωθήσει παρεμβάσεις που θα στοχεύουν στον μετριασμό και προσαρμογή των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής, καθώς και στην ενίσχυση της ανθεκτικότητας του δομημένου και φυσικού περιβάλλοντος από τις καταστροφές που συνδέονται με την κλιματική αλλαγή, γ) να προωθήσει κατά προτεραιότητα ολοκληρωμένες στρατηγικές, δράσεις, μέτρα, προμήθεια εξοπλισμού των αρμόδιων φορέων και των μονάδων πολιτικής προστασίας και επενδύσεις για την πρόληψη, προστασία, αποκατάσταση και διαχείριση κινδύνων και καταστροφών από φυσικές ή απρόβλεπτες αιτίες (π.χ. δασικών πυρκαγιών, πλημμυρών, διάβρωσης του εδάφους/ ακτών, σεισμών κλπ.), δ) να προωθήσει την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή στον τομέα της γεωργίας, ε) να προωθήσει πρακτικές διαχείρισης των οικοτόπων του δικτύου Natura 2000 και πράσινες υποδομές που θα διασφαλίζουν την οικολογική συνοχή του και στ) να προωθήσει δράσεις εκπαίδευσης και ευαισθητοποίησης του πληθυσμού, των εθελοντών και των στελεχών της πολιτικής προστασίας (Υπουργείο Ανάπτυξης και Ανταγωνιστικότητας 2014: 17, 86-87).

Το ΕΣΠΑ 2014-2020 διέθετε πληθώρα  προγραμμάτων και δράσεων, κάθε ένα από τα οποία αφορούσε δράσεις σε πεδία πολιτικής που είναι συναφή με την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή:

• Το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Υποδομές Μεταφορών, Περιβάλλον και Αειφόρος Ανάπτυξη» αποτέλεσε το κύριο μέσο για την επίτευξη των εθνικών στόχων του ΕΣΠΑ 2014-2020 για τους τομείς των Μεταφορών και του Περιβάλλοντος. Μέρος του προϋπολογισμού που αφορά στο περιβάλλον (και ειδικότερα τα σχετικά έργα υπό το Ταμείο Συνοχής) εκχωρήθηκε προς τα 13 Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα (ΠΕΠ), προκειμένου οι Περιφέρειες να τα διαχειριστούν για την υλοποίηση κυρίως έργων διαχείρισης υγρών αποβλήτων.
• Το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Ανταγωνιστικότητα, Επιχειρηματικότητα και Καινοτομία», σε συνέργεια με τα ΠΕΠ, υλοποίησε την Στρατηγική της Έξυπνης Εξειδίκευσης, με στόχο τη σύνδεση της έρευνας και της καινοτομίας με την επιχειρηματικότητα και την ενίσχυση/ανάπτυξη των υφιστάμενων ή/και νέων ανταγωνιστικών πλεονεκτημάτων της Χώρας και των Περιφερειών της.
• Το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Αγροτική Ανάπτυξη» στόχευε στην ανάταξη της ελληνικής αγροτικής οικονομίας και τον αναπροσανατολισμό του παραγωγικού και αναπτυξιακού προτύπου.
• Το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Αλιεία και Θάλασσα» υποστήριξε τους τομείς της αλιείας και της υδατοκαλλιέργειας.
• Το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Τεχνική Βοήθεια» αποσκοπούσε στην μεγιστοποίηση της αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας των δομών και διαδικασιών του ΕΣΠΑ.
• Τέλος, τα 13 ΠΕΠ αποτέλεσαν μια από τις κύριες πηγές χρηματοδότησης των συναφών έργων.

Η διαμόρφωση και η εφαρμογή της Εθνικής Στρατηγικής για την Προσαρμογή στην Κλιματική Αλλαγή 

Η ΕΣΠΚΑ έχει ως στόχο να συμβάλλει στην ενίσχυση της ανθεκτικότητας της χώρας […] θέτοντας τη βάση για την περαιτέρω εξειδίκευση των προσαρμοστικών πολιτικών και δράσεων για κάθε μια από τις δεκατρείς Περιφέρειες της χώρας.

Τον Δεκέμβριο του 2014, το Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας  (ΥΠΕΝ – πρώην Υπουργείο Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής), το Ίδρυμα Ιατροβιολογικών Ερευνών της Ακαδημίας Αθηνών και η Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ), υπέγραψαν μνημόνιο συνεργασίας που αφορούσε μεταξύ άλλων την εκπόνηση του κειμένου της Εθνικής Στρατηγικής για την Προσαρμογή στη Κλιματική Αλλαγή (ΕΣΠΚΑ). Ακολούθως η  ΤτΕ και το ΥΠΕΝ συνέταξαν το σχέδιο της ΕΣΠΚΑ, το οποίο τέθηκε σε δημόσια διαβούλευση και, υπό την επιμέλεια του ΥΠΕΝ, έλαβε την τελική του μορφή τον Απρίλιο του 2016. Η ΕΣΠΚΑ έχει ως στόχο να συμβάλλει στην ενίσχυση της ανθεκτικότητας της χώρας όσον αφορά τις επιπτώσεις από την κλιματική αλλαγή θέτοντας τη βάση για την περαιτέρω εξειδίκευση των προσαρμοστικών πολιτικών και δράσεων για κάθε μια από τις δεκατρείς Περιφέρειες της χώρας. Σύμφωνα με τους συντάκτες της, η ΕΣΠΚΑ  «το πρώτο βήμα για μια συνεχή και ευέλικτη διαδικασία σχεδιασμού και υλοποίησης των απαραίτητων μέτρων προσαρμογής σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο», αποσκοπώντας «να αποτελέσει το μοχλό κινητοποίησης των δυνατοτήτων της ελληνικής πολιτείας, οικονομίας και … κοινωνίας για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής στα χρόνια που έρχονται» (ΥΠΕΝ 2016: 5).

Η ΕΣΠΚΑ εισηγήθηκε επιλογές προσαρμογής για όλους τους τομείς του περιβάλλοντος, της οικονομίας και της κοινωνίας που αναμένεται ότι θα πληγούν σημαντικά από την κλιματική αλλαγή στην Ελλάδα: γεωργία και κτηνοτροφία, βιοποικιλότητα και οικοσυστήματα, υδατοκαλλιέργειες, αλιεία, υδάτινοι πόροι, παράκτιες ζώνες, τουρισμός, ενέργεια, υποδομές και μεταφορές, υγεία, δομημένο περιβάλλον, εξορυκτική βιομηχανία, πολιτιστική κληρονομιά και ασφαλιστικός τομέας. Στα προτεινόμενα μέτρα περιλαμβάνονται η αποτελεσματικότερη χρήση των λιγοστών υδάτινων πόρων, η προσαρμογή των υφιστάμενων προδιαγραφών κατασκευής κτιρίων, ώστε να είναι ανθεκτικά στις μελλοντικές κλιματικές συνθήκες και σε ακραία καιρικά φαινόμενα, η κατασκευή αντιπλημμυρικών τειχών και η ανύψωση των αναχωμάτων για την προστασία από την άνοδο της στάθμης της θάλασσας, η ανάπτυξη ανθεκτικών στην ξηρασία καλλιεργειών, η επιλογή δασικών ειδών και δασοκομικών πρακτικών λιγότερο ευάλωτων στις καταιγίδες και τις πυρκαγιές, η εκπόνηση χωροταξικών σχεδίων και η δημιουργία διαδρόμων για να διευκολυνθεί η μετανάστευση των ειδών (ΥΠΕΝ 2016).

…κάθε ένα από τα οποία θα όφειλε να εξειδικεύσει τις κατευθύνσεις της ΕΣΠΚΑ, καθορίζοντας τις άμεσες προτεραιότητες της κλιματικής προσαρμογής σε τοπικό και Περιφερειακό επίπεδο.

Από την άλλη πλευρά, η  ΕΣΠΚΑ δεν ανέλυσε σε βάθος τις αναγκαίες τομεακές πολιτικές, δεν αποφάνθηκε για τη σκοπιμότητα επιμέρους μέτρων και δράσεων προσαρμογής σε τοπικό/Περιφερειακό επίπεδο και δεν επιχείρησε να ιεραρχήσει τα ενδεικτικά προτεινόμενα μέτρων και δράσεων. Τα θέματα αυτά θα αποτελούσαν το αντικείμενο δεκατριών Περιφερειακών Σχεδίων για την Προσαρμογή στην Κλιματική Αλλαγή (ΠεΣΠΚΑ), κάθε ένα από τα οποία θα όφειλε να εξειδικεύσει τις κατευθύνσεις της ΕΣΠΚΑ, καθορίζοντας τις άμεσες προτεραιότητες της κλιματικής προσαρμογής σε τοπικό και Περιφερειακό επίπεδο (Περιφέρεια Δυτικής Μακεδονίας 2023: 12). Πιο συγκεκριμένα, κάθε ΠεΣΠΚΑ, λαμβάνοντας υπόψη  τις κλιματικές συνθήκες και την τρωτότητα κάθε Περιφέρειας, θα καθόριζε επακριβώς τους τομείς πολιτικής και τις γεωγραφικές ενότητες προτεραιότητας για λήψη μέτρων με ταυτόχρονη εξειδίκευση των μέτρων αυτών, καθώς επίσης τα οικονομικά μέσα για την υλοποίηση των μέτρων, τους φορείς υλοποίησης, και τους εμπλεκόμενους φορείς (ΥΠΕΚΑ 2016).

…τα Επιχειρησιακά Προγραμμάτων του ΕΣΠΑ 2014-2020 θα αποτελούσαν μια χρυσή ευκαιρία για τους φορείς υλοποίησης ώστε να αντληθούν κονδύλια για την χρηματοδότηση των ΠεΣΠΚΑ.

Δύο ήταν οι αναγκαίες προϋποθέσεις ώστε να εκκινήσει η υλοποίηση των προτάσεων πολιτικής που έθετε η ΕΣΠΚΑ: α) να κατοχυρωθεί η ίδια νομικά (ώστε οι προτεραιότητές της να ενσωματωθούν οριζόντια σε όλους τους επιμέρους τομείς άσκησης πολιτικής στην χώρα) και, κυρίως, β) να κατοχυρωθούν θεσμικά τόσο το περιεχόμενο και οι προδιαγραφές των ΠεΣΠΚΑ όσο και οι διαδικασίες έγκρισης, υλοποίησης και παρακολούθησής τους. Η ΕΣΠΚΑ προέβλεπε έναν αρχικό ορίζοντα πενταετίας για την ανάπτυξη ικανότητας προσαρμογής και για την ιεράρχηση και υλοποίηση ενός πρώτου συνόλου δράσεων σε περιφερειακό επίπεδο. Σε αυτό το πλαίσιο, θεωρήθηκε ότι  τα Επιχειρησιακά Προγραμμάτων του ΕΣΠΑ 2014-2020 θα αποτελούσαν μια χρυσή ευκαιρία για τους φορείς υλοποίησης ώστε να αντληθούν κονδύλια για την χρηματοδότηση των ΠεΣΠΚΑ (ΥΠΕΚΑ 2016: 13).

Οι διαδικασίες εκπόνησης και έγκρισης της ΕΣΠΚΑ και των ΠεΣΠΚΑ, οι διαδικασίες αναθεώρησης/τροποποίησής τους και τα ελάχιστα περιεχόμενα αυτών θεσμοθετήθηκαν με τα άρθρα 42-45 του Ν. 4414/2016 (Α΄149) (Ελληνική Δημοκρατία 2016), ενώ το περιεχόμενο των ΠεΣΠΚΑ εξειδικεύτηκε περαιτέρω με την Υπουργική Απόφαση 11258/2017 (Ελληνική Δημοκρατία 2017). Ο Ν. 4414/2016 ενέκρινε εκ των υστέρων την υφιστάμενη ΕΣΠΚΑ, προέβλεψε ότι στο εξής η ΕΣΠΚΑ θα εκπονείται από το ΥΠΕΝ και θα αξιολογείται τουλάχιστον ανά δεκαετία. Επίσης, ορίστηκε τα ΠεΣΠΚΑ θα αξιολογούνται ανά επταετία, ωστόσο δεν θεσπίστηκε κάποιο χρονοδιάγραμμα σχετικά με την εκπόνηση και την υλοποίησή τους. Σύμφωνα με το άρθρο 43 του Ν. του Ν. 4414/2016, κάθε ΠεΣΠΚΑ θα εκπονούνταν από την οικεία Περιφέρεια και, μεταξύ άλλων, θα περιελάβανε «προτεινόμενα μέτρα και δράσεις για τους τομείς και τις περιοχές προτεραιοτήτων, εκτίμηση του πιθανού κόστους υλοποίησής τους και αναφορά των πιθανών φορέων υλοποίησης, καθώς και των εμπλεκόμενων φορέων» (Ελληνική Δημοκρατία 2016). Επιπλέον, η Υπουργική Απόφαση 11258/2017 (άρθρο 2) προέβλεπε ότι σε κάθε ΠεΣΠΚΑ θα αναφέρονταν επίσης «οι μηχανισμοί χρηματοδότησης, οι πιθανές πρόσθετες πηγές χρηματοδότησης /κάλυψης του κόστους, ο τρόπος υλοποίησης, η εκτιμώμενη διάρκειά τους, καθώς και τυχόν δυσκολίες υλοποίησης» (Ελληνική Δημοκρατία 2017). Στο ίδιο άρθρο προβλέφθηκε ότι κάθε ΠεΣΠΚΑ θα ενσωμάτωνε προτάσεις για τον τρόπο παρακολούθησης της υλοποίησης και αποτελεσματικότητας των μέτρων και δράσεων του, καθώς και για τους σχετικούς δείκτες παρακολούθησης και τους αρμόδιους φορείς (Ελληνική Δημοκρατία 2017).

…κανένα από τα 13 ΠεΠΣΚΑ δεν είχε εγκριθεί ως τις αρχές του 2022.

Όπως ήταν αναμενόμενο, κανένα ΠεΣΠΚΑ δεν είχε ολοκληρωθεί κατά την διάρκεια της περιόδου αξιολόγησης της Ευρωπαϊκής στρατηγικής για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή (2016-2018), γεγονός που καταγράφηκε στο «βαθμολόγιο ετοιμότητας» για την προσαρμογή της Ελλάδας που δημοσιεύτηκε τον Δεκέμβριο του 2017 από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (European Commission 2017). Σύμφωνα με τις τότε εκτιμήσεις του ΥΠΚΑ, η πλειονότητα των ΠεΠΣΚΑ θα λάμβαναν έγκριση από τα οικεία Περιφερειακά Συμβούλια έως το τέλος του 2019. Ωστόσο, κανένα από τα 13 ΠεΠΣΚΑ δεν είχε εγκριθεί ως τις αρχές του 2022, όταν μέσω της θέσπισης του Εθνικού Κλιματικού Νόμου, επικαιροποιήθηκε και αναθεωρήθηκε η νομοθεσία για την Εθνική Στρατηγική και τα Περιφερειακά Σχέδια για την Προσαρμογή στην Κλιματική Αλλαγή (Ελληνική Δημοκρατία 2022).

Σύμφωνα με το άρθρο 4 του νέου Κλιματικού Νόμου, η ΕΣΠΚΑ θα εκπονείται πλέον από το Υπουργείο Κλιματικής Κρίσης και Πολιτικής Προστασίας (ΥΚΚΠΑ), θα καλύπτει χρονική περίοδο δέκα τουλάχιστον ετών και θα αξιολογείται τουλάχιστον ανά πενταετία από το ΥΚΚΠΑ. Από την άλλη πλευρά, οι προβλέψεις σχετικά με το περιεχόμενο και τις διαδικασίες εκπόνησης των ΠεΠΣΚΑ δεν διαφοροποιήθηκαν ουσιαστικά. Επίσης ορίστηκε ότι τα ΠεΠΣΚΑ θα  καλύπτουν τουλάχιστον μια επταετή χρονική περίοδο και θα αξιολογούνται τουλάχιστον ανά πενταετία από την οικεία Περιφέρεια. Τη στιγμή που γράφονται αυτές οι γραμμές, εξακολουθεί να ισχύει η αρχική ΕΣΠΚΑ (με άλλα λόγια, το κείμενο του 2016 δεν έχει ακόμα αναθεωρηθεί). Επιπλέον, σύμφωνα με τα στοιχεία του Εθνικού Κόμβου Προσαρμογής στην Κλιματική Αλλαγή[1], επτά Περιφέρειες της χώρας – Αττική, Βόρειο Αιγαίο, Πελοπόννησος, Δυτική Μακεδονία, Κεντρική Μακεδονία, Κρήτη, Πελοπόννησος – έχουν εγκρίνει τα ΠεΣΠΚΑ τους, ενώ βρίσκεται ακόμα σε εξέλιξη η διαδικασία έγκρισης των υπολοίπων έξι.

Συζήτηση και συμπεράσματα

 …η υφιστάμενη εθνική στρατηγική ουσιαστικά αγνοεί τα νέα δεδομένα πολιτικής που διαμορφώθηκαν μετά το 2020.

Δέκα έτη έπειτα από την έγκριση του ΕΣΠΑ 2014-2020 και οκτώ έτη έπειτα από τη δημοσίευση της πρώτης ΕΣΠΚΑ, η διαμόρφωση μιας εθνικής στρατηγικής για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή εξακολουθεί να είναι ζητούμενο. Εκ πρώτης όψεως, αυτή η αποτυχία πολιτικής (policy failure) πρέπει να αποδοθεί στις πολυετείς καθυστερήσεις που παρατηρήθηκαν ως προς την υλοποίηση των δεκατριών Δράσεων διαδικασιών εκπόνησης και έγκρισης των δεκατριών ΠεΠΣΚΑ –οι οποίες χρηματοδοτήθηκαν αρχικά τα ΠΕΠ της περιόδου 2014-2020[2].  Ως αποτέλεσμα αυτών των καθυστερήσεων, οι περίοδοι υλοποίησης και εφαρμογής των προτεινόμενων Μέτρων και Δράσεων των ΠεΣΠΚΑ μετατοπίστηκαν στην τρέχουσα δεκαετία[3], γεγονός που, εκτός των άλλων, συνεπάγεται ότι η υφιστάμενη εθνική στρατηγική (η οποία θεμελιώνεται στην ΕΣΠΚΑ του 2016) ουσιαστικά αγνοεί τα νέα δεδομένα πολιτικής που διαμορφώθηκαν μετά το 2020. Η ασυμβατότητα αυτή είναι ιδιαίτερα σοβαρή τόσο σε επίπεδο στρατηγικής – δεν λαμβάνεται υπόψη η νέα στρατηγική της ΕΕ για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή (Ευρωπαϊκή Επιτροπή: 2021) – όσο και σε επίπεδο χρηματοδοτικών εργαλείων – τα ΠεΣΠΚΑ βρίσκονται «μετέωρα» ανάμεσα στο ΕΣΠΑ 2014-2020 (το οποίο έχει λήξει) και στο ΕΣΠΑ 2020-2027  και το Εθνικό Σχέδιο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας («Ελλάδα 2.0») τα οποία υλοποιούνται κατά την τρέχουσα περίοδο.

Ωστόσο, οι αστοχίες του του εθνικού και περιφερειακού προγραμματισμού για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή δεν οφείλονται αποκλειστικά στις καθυστερήσεις: τα ελλείμματα της ΕΣΠΚΑ και των ΠεΣΠΚΑ  είναι πολύ σοβαρότερα. Γνωρίζουμε πολύ καλά ότι κάθε στρατηγική οφείλει να εξασφαλίζει τη διατήρηση μιας ισορροπίας μεταξύ στόχων, τρόπων και μέσων – δηλαδή τον προσδιορισμό των στόχων, τους διαθέσιμους πόρους και τις διαθέσιμες μεθόδους για την επίτευξη αυτών των στόχων, αλλά και την προσαρμογή των στόχων έτσι ώστε αυτοί να πραγματοποιηθούν με τα διαθέσιμα μέσα (Cottey 2020: 278). Υπό αυτό το πρίσμα, το θεσμικό πλαίσιο της ΕΣΠΚΑ και των ΠεΣΠΚΑ ήταν και παραμένει ελλειμματικό, εφόσον δεν παράγει συγκεκριμένες δεσμεύσεις πολιτικής ούτε στο επίπεδο των φορέων ούτε στο επίπεδο των πόρων. Με άλλα λόγια, α) δεν διασφαλίζεται απολύτως καμία διασύνδεση ανάμεσα σε στόχους και μέσα και β) δεν προσδιορίζονται με συγκροτημένο τρόπου οι φορείς οι οποίοι θα κληθούν να υλοποιήσουν τα προτεινόμενα μέτρων. Αναλυτικότερα:

• Κάθε ένα από τα επτά δημοσιευμένα ΠεΣΠΚΑ περιέχει γενικό κατάλογο στον οποίο απαριθμούνται οι φορείς οι οποίοι είναι δυνατόν να συμβάλλουν «στην υλοποίηση των προτεινόμενων μέτρων και δράσεων ανά κατηγορία δραστηριότητας και περιοχή ενδιαφέροντος». Ο ενδεικτικός αυτός κατάλογος δεν έχει όμως επικαιροποιηθεί, με αποτέλεσμα, να μην περιλαμβάνει το ΥΚΚΠΑ, δηλαδή τον φορέα που είναι πλέον επιφορτισμένος με τον συνολικό συντονισμό της ΕΣΠΚΑ!
• Κάθε ΠεΣΠΚΑ περιέχει μόνο μια γενική και σύντομη αναφορά στα διαθέσιμα χρηματοδοτικά εργαλεία, χωρίς να επιχειρείται να εντοπιστούν συναφείς συγκεκριμένες Δράσεις των Προγραμμάτων του ΕΣΠΑ 2014-2020 (τα οποία είχαν διαμορφωθεί πριν από τα ΠεΣΠΚΑ) από τις οποίες θα ήταν δυνατόν να αντληθεί χρηματοδότηση. Επίσης, ενώ αναφέρεται το συνολικό εκτιμώμενο κόστος των προτεινόμενων δράσεων, δεν επιχειρείται να εκτιμηθεί η δυνητική συμβολή του καθενός από τα διαθέσιμα χρηματοδοτικά εργαλεία στη επίτευξη των στόχων του ΠεΣΠΚΑ. Επιπλέον, δεν υπήρξε κανένας συντονισμός ανάμεσα στην εκπόνηση των ΠεΣΠΚΑ και στον σχεδιασμό των τομεακών και περιφερειακών προγραμμάτων του ΕΣΠΑ 2021-2027.

…η πολιτική συνοχής εξακολουθεί να λειτουργεί ως υποκατάστατο της εθνικής στρατηγικής για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή και όχι συμπληρωματικά προς αυτήν.

Η ανάλυση που προηγήθηκε, αφενός, φέρνει για μια ακόμα φορά στο φως το έλλειμμα στρατηγικής από το οποίο πάσχει η δημόσια πολιτική στην Ελλάδα και, αφετέρου, αναδεικνύει την έλλειψη συνεργειών ανάμεσα στην πολιτική συνοχής και στις δημόσιες πολιτικές που καλείται να υποστηρίξει. Από τη μία πλευρά, η εθνική στρατηγική για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή θεσμοθετήθηκε με αποσπασματικό και ελλειπτικό τρόπο, χωρίς να παράγει σαφείς δεσμεύσεις πολιτικής και χωρίς να υπακούει σε δεσμευτικό χρονοδιάγραμμα. Από την άλλη πλευρά, η εθνική στρατηγική όφειλε να επωφεληθεί από τον σχεδιασμό και των κατανομή των πόρων του ΕΣΠΑ 2014-2020 προκειμένου να κινητοποιήσει πόρους για την επίτευξη των στόχων της. Στην πράξη, όμως, παρά το γεγονός ότι η εκπόνηση των προβλεπόμενων περιφερειακών σχεδίων χρηματοδοτήθηκε από τα ΠΕΠ του ΕΣΠΑ 2014-2020, τα κείμενα που προέκυψαν δεν είχαν καμία συνεισφορά στην ανάπτυξη χρηματοδοτούμενων δράσεων ούτε στο πλαίσιο του ΕΣΠΑ 2014-2020 ούτε στο πλαίσιο του ΕΣΠΑ 2021-2027. Εν κατακλείδι, η πολιτική συνοχής εξακολουθεί να λειτουργεί ως υποκατάστατο της εθνικής στρατηγικής για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή και όχι συμπληρωματικά προς αυτήν.

Παραπομπές

Ανδρέου, Γ. (2024). «Οι επιπτώσεις της Πολιτικής Συνοχής της ΕΕ στις Ελληνικές Περιφέρειες, 2014-2020», ΕΛΙΑΜΕΠ Policy Paper #167/2024, Αύγουστος. Διαθέσιμο στο:  https://www.eliamep.gr/wp-content/uploads/2024/08/Policy-paper-167-Andreou-EL.pdf (τελευταία πρόσβαση: 01/11/2024).

Cottey, A. (2020). “Astrategic Europe”, Journal of Common Market Studies, 58:2, pp. 276-291.

Ελληνική Δημοκρατία (2016). Νόμος 4414 – Νέο καθεστώς στήριξης των σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας και Συμπαραγωγή Ηλεκτρισμού και Θερμότητας Υψηλής Απόδοσης – Διατάξεις για το νομικό και λειτουργικό διαχωρισμό των κλάδων προμήθειας και διανομής στην αγορά του φυσικού αερίου και άλλες διατάξεις, ΦΕΚ Α’ 149/09.08.2016.

Ελληνική Δημοκρατία (2017). Υπουργική Απόφαση 11258 – Εξειδίκευση περιεχομένου Περιφερειακών Σχεδίων για την Προσαρμογή στην Κλιματική Αλλαγή (ΠεΣΠΚΑ), σύμφωνα με το άρθρο 43 του ν. 4414/2016 (Α΄149), ΦΕΚ Β’ 873/ 16/03/2017.

Ελληνική Δημοκρατία (2022). Νόμος 4936 – Εθνικός Κλιματικός Νόμος – Μετάβαση στην κλιματική ουδετερότητα και προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, Φ.Ε.Κ. Α’ 105/27.5.2022.

European Commission (2017). Adaptation preparedness scoreboard: Draft country fiche for Greece. Διαθέσιμο στο: https://climate.ec.europa.eu/document/download/d963b6a4-60d3-4c0e-be84-1141c965697f_el?filename=el_en.pdf (τελευταία πρόσβαση: 10/11/2024).

Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (2024). Προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή στην ΕΕ – Όταν η δράση δεν συμβαδίζει με τη φιλοδοξία, Ειδική Έκθεση 15. Διαθέσιμο στο: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-15/SR-2024-15_EL.pdf (τελευταία πρόσβαση: 30/11/2024).

Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2013). Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, Την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών – Στρατηγική της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, COM(2013) 216 final, Βρυξέλλες, 16.4.2013. Διαθέσιμο στο: https://ypen.gov.gr/wp-content/uploads/legacy/Files/Klimatiki%20Allagi/Prosarmogi/20200616_COM_2016.pdf (τελευταία πρόσβαση: 10/11/2024).

Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2018). Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την εφαρμογή της στρατηγικής της ΕΕ για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, COM/2018/738 final, Βρυξέλλες, 12/11/2018. Διαθέσιμο στο: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/?uri=CELEX%3A52018DC0738 (τελευταία πρόσβαση: 10/11/2024).

Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2021). Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υαι την Επιτροπή Των Περιφερειών – Διαμορφώνοντας μια Ευρώπη ανθεκτική στην κλιματική αλλαγή – η νέα στρατηγική της ΕΕ για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, COM/2021/82 final, Βρυξέλλες  24.2.2021. Διαθέσιμο στο: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/?uri=COM%3A2021%3A82%3AFIN (τελευταία πρόσβαση: 23/11/2024).

Περιφέρεια Δυτικής Μακεδονίας (2023). Περιφερειακό Σχέδιο Προσαρμογής στην Κλιματική Αλλαγή (ΠεΣΠΚΑ) Περιφέρειας Δυτικής Μακεδονίας, Ιούνιος. Διαθέσιμο στο: https://www.pdm.gov.gr/wp-content/uploads/2023/09/pespka-dytikis-makedonias-2023.pdf (τελευταία πρόσβαση: 11/11/2024).

Περιφέρεια Κρήτης (2022). Περιφερειακό Σχέδιο Προσαρμογής στην Κλιματική Αλλαγή (ΠεΣΠΚΑ) Περιφέρειας Κρήτης, Αύγουστος.

Υπουργείο Ανάπτυξης και Ανταγωνιστικότητας (2014). Σύμφωνο Εταιρικής Σχέσης 2014-2020 (Εταιρικό Σύμφωνο για το Πλαίσιο Ανάπτυξης – ΕΣΠΑ 2014-2020). Αθήνα, Μάιος. Διαθέσιμο στο: https://www.espa.gr/elibrary/PA_ESPA_2014_2020.pdf (τελευταία πρόσβαση 01/07/2024).

Υπουργείο Περιβάλλοντος & Ενέργειας (2016). Εθνική Στρατηγική Για Την Προσαρμογή Στην Κλιματική Αλλαγή, Αθήνα, Απρίλιος. Διαθέσιμο στο: https://ypen.gov.gr/wp-content/uploads/legacy/Files/Klimatiki%20Allagi/Prosarmogi/20160406_ESPKA_teliko.pdf (τελευταία πρόσβαση: 22/11/2024).

Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας  (ΥΠΕΝ) (2024). Εθνικό Σχέδιο για την Ενέργεια και το Κλίμα – Αναθεωρημένη έκδοση, Αθήνα, Αύγουστος. Διαθέσιμο στο: http://www.opengov.gr/minenv/?p=13351 (τελ

[1] Ο Εθνικός Κόμβος Προσαρμογής στην Κλιματική Αλλαγή – https://adaptivegreecehub.gr/ – υποστηρίζει την επικοινωνία σχετικά με την ΕΣΠΚΑ και τα ΠεΣΠΚΑ και αποτελεί στοιχείο του Εθνικού Παρατηρητηρίου Προσαρμογής που θεσμοθετήθηκε  το 2022 από τον Εθνικό Κλιματικό Νόμο.

[2] Για παράδειγμα, η Δράση με τίτλο “«Περιφερειακό Σχέδιο για την Προσαρμογή στην Κλιματική Αλλαγή (ΠεΣΠΚΑ) Δυτικής Μακεδονίας» και της αντίστοιχης «Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) του ΠεΣΠΚΑ Δυτικής Μακεδονίας»” προκηρύχθηκε στις 09/08/2017 στο πλαίσιο του ΠΕΠ Δυτικής Μακεδονίας 2014-2020. Στις 16/11/2017  υπογράφηκε σύμβαση για την εκπόνηση των δύο κειμένων («για την παροχή υπηρεσιών της δράσης») μεταξύ της Ειδικής Υπηρεσίας Διαχείρισης του ΠΕΠ Δυτικής Μακεδονίας και της Αναδόχου εταιρείας. Ακολούθως, στις 27/07/2021 υπογράφηκε νέα Σύμβαση για «την επικαιροποίηση του ΠεΣΠΚΑ και της αντίστοιχης ΣΜΠΕ, λαμβάνοντας υπόψη τα νέα δεδομένα υφιστάμενης κατάστασης και τις απόψεις των εμπλεκόμενων φορέων» (Περιφέρεια Δυτικής Μακεδονίας 2023: 4). Το τελικό κείμενο του ΠεΣΠΚΑ παραδόθηκε στην Περιφέρεια τον Μάιο του 2023 και εγκρίθηκε από το Περιφερειακό Συμβούλιο στις 09/05/2023.

[3] Για παράδειγμα, το ΠεΠΣΚΑ Δυτικής Μακεδονίας θέτει ως περίοδο υλοποίησης την επταετία 2023-2029 (Περιφέρεια Δυτικής Μακεδονίας 2023: 4), ενώ το ΠεΠΣΚΑ Κρήτης  εισηγείται στην  Περιφέρεια  «να μεριμνήσει για τον προγραμματισμό ένταξης μέρους των προτεινόμενων μέτρων και δράσεων στον ορίζοντα 2021 – 2027» (Περιφέρεια Κρήτης 2022: 44). Στην περίπτωση του ΠεΠΣΚΑ Δυτικής Μακεδονίας , εντούτοις, όταν παρατίθενται τα επιμέρους προτεινόμενα Μέτρα και Δράσεις, ως περίοδος υλοποίησης αναφέρεται η επταετία 2019-2025 (Περιφέρεια Δυτικής Μακεδονίας 2023: 241)!