Το ΕΣΠΑ και το Ταμείο Ανάκαμψης στην Ελλάδα, 2021-2027: η θεσμική διάσταση

• Κατά την τρέχουσα δεκαετία, οι αναπτυξιακές πολιτικές της Ελλάδας κατευθύνονται και υποστηρίζονται τόσο από την πολιτική συνοχής μέσω του  Εταιρικού Συμφώνου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΣΠΑ) 2021-2027 όσο και από το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΤΑΑ) μέσω του Εθνικού Σχεδίου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας «Ελλάδα 2.0». 
• H παράλληλη δράση των δύο αυτών προγραμματικών και χρηματοδοτικών εργαλείων αντιπροσωπεύει μεν μια πρωτοφανή αναπτυξιακή ευκαιρία για την Ελλάδα και τις Περιφέρειές της, εγείρει δε σημαντικά ζητήματα στρατηγικής, συντονισμού και διαχείρισης. 
• Το παρόν κείμενο εστιάζεται στη μελέτη της θεσμικής αρχιτεκτονικής και των μηχανισμών διακυβέρνησης και υλοποίησης  του ΕΣΠΑ και του ΤΑΑ κι επιχειρεί να διερευνήσει τις επιπτώσεις αυτών των θεσμικών διευθετήσεων για την άσκηση δημόσιας πολιτικής στην Ελλάδα. 

Το Κείμενο Πολιτικής υπογράφει ο Γιώργος Ανδρέου, Ερευνητής του ΕΛΙΑΜΕΠ,  Επίκουρος Καθηγητής στο Τμήμα Πολιτικών Επιστημών στο Αριστοτέλειο Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης.

Διαβάστε το εδώ σε μορφή pdf.

Εισαγωγή

Κατά την τρέχουσα δεκαετία, οι αναπτυξιακές πολιτικές της Ελλάδας κατευθύνονται και υποστηρίζονται τόσο από την πολιτική συνοχής μέσω του  Εταιρικού Συμφώνου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΣΠΑ) 2021-2027 όσο και από το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΤΑΑ) μέσω του Εθνικού Σχεδίου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας «Ελλάδα 2.0». H παράλληλη δράση των δύο αυτών προγραμματικών και χρηματοδοτικών εργαλείων αντιπροσωπεύει μεν μια πρωτοφανή αναπτυξιακή ευκαιρία για την Ελλάδα και τις Περιφέρειές της, εγείρει δε σημαντικά ζητήματα στρατηγικής, συντονισμού και διαχείρισης. Το παρόν κείμενο εστιάζεται στη μελέτη της θεσμικής αρχιτεκτονικής και των μηχανισμών διακυβέρνησης και υλοποίησης  του ΕΣΠΑ και του ΤΑΑ κι επιχειρεί να διερευνήσει τις επιπτώσεις αυτών των θεσμικών διευθετήσεων για την άσκηση δημόσιας πολιτικής στην Ελλάδα.

Το Ευρωπαϊκό πλαίσιο διακυβέρνησης της πολιτικής συνοχής και του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας

Η πολιτική συνοχής και το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΤΑΑ ) εμφανίζουν σημαντικές διαφορές ως προς τη θεσμική τους οργάνωση.

Η πολιτική συνοχής και το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΤΑΑ ) εμφανίζουν σημαντικές διαφορές ως προς τη θεσμική τους οργάνωση. Όσον αφορά τον συνολικό καταμερισμό αρμοδιοτήτων μεταξύ των θεσμικών οργάνων της ΕΕ και των κρατών μελών, έχουμε να παρατηρήσουμε τα εξής:

Αφενός, οι δράσεις της πολιτικής συνοχής υλοποιούνται υπό ένα καθεστώς επιμερισμένης διαχείρισης (shared management). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εγκρίνει τα προγράμματα που υποβάλλουν οι εθνικές αρχές, διασφαλίζοντας ότι αυτά αντικατοπτρίζουν τις προτεραιότητες της ΕΕ και τηρούν το νομικό της πλαίσιο. Ακολούθως, οι διοικήσεις των κρατών μελών επιλέγουν τα έργα προς χρηματοδότηση και είναι υπεύθυνες για την καθημερινή διαχείριση των προγραμμάτων. Οι πληρωμές βασίζονται στις επιλέξιμες δαπάνες και όχι στην απόδοση. Εκατοντάδες εθνικές και περιφερειακές αρχές στα κράτη μέλη συμμετέχουν στον προγραμματισμό, την εφαρμογή, την παρακολούθηση και τον έλεγχο των δράσεων της πολιτικής συνοχής μέσω τόσο εθνικών όσο και περιφερειακών προγραμμάτων. Οι δικαιούχοι των κονδυλίων της συνοχής είναι δημόσιοι ή ιδιωτικοί φορείς, οντότητες χωρίς νομική προσωπικότητα ή φυσικά πρόσωπα (European Parliament and Council 2021).

Αφετέρου, το ΤΑΑ λειτουργεί υπό καθεστώς άμεσης διαχείρισης (direct management). Τα κράτη μέλη εκπονούν Εθνικά Σχέδια Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΕΣΑΑ) έπειτα από διαβούλευση με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Τα σχέδια αυτά περιλαμβάνουν μια σειρά από ορόσημα και στόχους που σχετίζονται με την υλοποίηση επενδύσεων και μεταρρυθμίσεων.

…το ΤΑΑ παρέχει κίνητρα και δυνατότητες για την εφαρμογή μεταρρυθμίσεων σε μεγαλύτερη κλίμακα από οποιοδήποτε άλλο πρόγραμμα της ΕΕ.

Οι εκταμιεύσεις των πόρων του ΤΑΑ βασίζονται στην επίτευξη των ορόσημων και των στόχων και τα κράτη μέλη είναι οι τελικοί δικαιούχοι των σχετικών κονδυλίων. Με άλλα λόγια, προϋπόθεση για τις πληρωμές προς τα κράτη δεν είναι η πραγματοποίηση δαπανών (όπως στην περίπτωση της πολιτικής συνοχής)  αλλά η επιτυχής ολοκλήρωση των σχετικών συμφωνηθέντων οροσήμων και στόχων που αναφέρονται στο εγκεκριμένο ΕΣΑΑ. Επομένως, το ΤΑΑ βασίζεται στις επιδόσεις και παρέχει κίνητρα και δυνατότητες για την εφαρμογή μεταρρυθμίσεων σε μεγαλύτερη κλίμακα από οποιοδήποτε άλλο πρόγραμμα της ΕΕ. Ταυτόχρονα, τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για τη συμμόρφωση με τις βασικές αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Σε κρατικό επίπεδο, μια επικεφαλής αρχή (ο «συντονιστής του ΤΑΑ») έχει τη συνολική ευθύνη και ενεργεί ως το μοναδικό σημείο επαφής για την Επιτροπή. Υπάρχει η δυνατότητα η υλοποίηση έργων να ανατεθεί στα εθνικά υπουργεία ή στις περιφερειακές αρχές, όμως οι φορείς αυτοί οφείλουν να λογοδοτούν στον συντονιστή (European Court of Auditors 2023: 24)

Σημαντικές διαφορές υφίστανται επίσης όσον αφορά τον καταμερισμό των εξουσιών και των αρμοδιοτήτων μεταξύ των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Ενώ στην περίπτωση της πολιτικής συνοχής η Επιτροπή επιμερίζεται την ευθύνη για τη διαχείριση των προγραμμάτων της πολιτικής συνοχής με τα κράτη μέλη, η κατάσταση είναι διαφορετική όσον αφορά το ΤΑΑ. Πριν από την έκδοση της απόφασης που επιτρέπει οποιασδήποτε εκταμίευση στο πλαίσιο του ΤΑΑ, η Επιτροπή οφείλει να υποβάλει την προκαταρκτική της αξιολόγηση και να λάβει υπόψη τη γνώμη της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής του Συμβουλίου. Ακολούθως, μια επιτροπή εκπροσώπων των κρατών μελών εξετάζει την απόφαση της Επιτροπής και έχει τη δυνατότητα να την ανατρέψει με ειδική πλειοψηφία. Επιπλέον, υπάρχει μια διαφοροποίηση ως προς τις αρμοδιότητες πολιτικής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου: η εξουσία του Κοινοβουλίου να εγκρίνει τις ετήσιες δαπάνες του προϋπολογισμού της ΕΕ – σύμφωνα με την ορολογία της ΕΕ, να «χορηγεί απαλλαγή στην Επιτροπή» – ισχύει τόσο για την πολιτική συνοχής όσο και τις των επιχορηγήσεις του ΤΑΑ·  Αυτή η απαλλαγή, ωστόσο, δεν καλύπτει τα δάνεια του ΤΑΑ (European Court of Auditors  2023: 24-25).

…ο προγραμματισμός του ΤΑΑ είναι σαφώς περισσότερο συγκεντρωτικός σε σχέση με αυτόν την πολιτική συνοχής. 

Όσον αφορά τις διαδικασίες διαχείρισης, ο προγραμματισμός του ΤΑΑ είναι σαφώς περισσότερο συγκεντρωτικός σε σχέση με αυτόν την πολιτική συνοχής.  Όπως έχει ήδη αναφερθεί, η ενεργοποίηση του ΤΑΑ βασίζεται σε ένα ενιαίο έγγραφο προγραμματισμού για κάθε κράτος μέλος – το ΕΣΑΑ) – που εγκρίνεται από το Συμβούλιο. Κάθε ΕΣΑΑ περιγράφει λεπτομερώς τις επενδύσεις και τις μεταρρυθμίσεις που υποστηρίζονται από τις επιχορηγήσεις του ΤΑΑ και, κατά περίπτωση, από δάνεια. Αξιολογείται από την Επιτροπή, η οποία παρέχει πρόταση για εκτελεστική απόφαση του Συμβουλίου που με τη σειρά της ορίζει ένα δεσμευτικό σύνολο μέτρων, τα σχετικά ορόσημα και στόχους που πρέπει να επιτευχθούν, καθώς και τον αριθμό και το ποσό των δόσεων. Μόλις εγκριθεί η εκτελεστική απόφαση του Συμβουλίου, συμπληρώνεται από «λειτουργικές ρυθμίσεις» που αφορούν θέματα τεχνικής εφαρμογής, τις χρηματοδοτικές συμφωνίες στις οποίες βασίζονται οι δημοσιονομικές δεσμεύσεις και τις δανειακές συμβάσεις, εάν υπάρχουν (Bokhorst and Corti: 2). Από την άλλη πλευρά, στην περίπτωση της πολιτικής συνοχής, κάθε κράτος μέλος υπογράφει Σύμφωνο Εταιρικής Σχέσης με την Επιτροπή. Αυτό το έγγραφο καθορίζει τον στρατηγικό προσανατολισμό της χρηματοδότησης και τις ρυθμίσεις για τη χρήση της. Περιέχει επίσης λεπτομέρειες για τα Εθνικά και/ή τα Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα που πρόκειται να συγχρηματοδοτηθούν στην εκάστοτε χώρα ή η περιφέρεια. Η Επιτροπή εκδίδει εκτελεστικές πράξεις για την έγκριση τόσο του Συμφώνου Εταιρικής Σχέσης όσο και κάθε επιμέρους Προγράμματος. Τυχόν τροποποιήσεις στα Προγράμματα της πολιτικής συνοχής προϋποθέτουν την αξιολόγηση και την έγκριση της Επιτροπής, ενώ οι αναθεωρήσεις των ΕΣΑΑ προϋποθέτουν την αξιολόγηση της Επιτροπής και την έγκριση του Συμβουλίου (Andreou 2025: 104-105).

…η αρχή της εταιρικής σχέσης – μια από τις οργανωτικές αρχές της πολιτικής συνοχής – δεν ισχύει για το ΤΑΑ. 

Τέλος, οφείλουμε να επισημάνουμε ότι η αρχή της εταιρικής σχέσης – μια από τις οργανωτικές αρχές της πολιτικής συνοχής – δεν ισχύει για το ΤΑΑ. Τα κράτη μέλη οφείλουν να εφαρμόζουν την αρχή της εταιρικής σχέσης κατά την εφαρμογή της πολιτικής συνοχής σύμφωνα με έναν Ευρωπαϊκό Κώδικα Δεοντολογίας. Ως εκ τούτου, οι δημόσιες αρχές σε περιφερειακό, τοπικό και αστικό επίπεδο, οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, καθώς και οι οικονομικοί και κοινωνικοί εταίροι καλούνται να συμβάλουν τόσο στην κατάρτιση των Συμφωνιών Εταιρικής Σχέσης όσο και στην προετοιμασία, την εφαρμογή και την αξιολόγηση του κάθε Προγράμματος. Η διαδικασία που ακολουθείται στο πλαίσιο του ΤΑΑ είναι διαφορετική. Κατά την κατάρτιση των ΕΣΑΑ, οι εθνικές αρχές υποχρεούνται να συμβουλεύονται τις τοπικές και περιφερειακές αρχές, τους κοινωνικούς εταίρους, την κοινωνία των πολιτών και τις οργανώσεις νεολαίας μόνο στο βαθμό που αυτό απαιτείται από την εθνική νομοθεσία. Η διαδικασία διαβούλευσης που εφαρμόζεται ανά περίπτωση περιγράφεται στα ίδια τα ΕΣΑΑ (European Court of Auditors  2023: 29-31). 

Η θεσμική αρχιτεκτονική του ΕΣΠΑ 2021-2027

Η συνολική ευθύνη για τη διακυβέρνηση του ΕΣΠΑ 2021-2027 είχε αρχικά εκχωρηθεί στο Υπουργείο Ανάπτυξης και Επενδύσεων (Ελληνική Δημοκρατία (2022). Ωστόσο, από το 2023, η αρμοδιότητα αυτή μεταφέρθηκε στο νεοσυσταθέν Υπουργείο Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών. Το Σύστημα Διαχείρισης και Ελέγχου (ΣΔΕ) είναι κοινό για όλα τα Τομεακά και Περιφερειακά Προγράμματα του ΕΣΠΑ 2021-2027 (βλ. Πλαίσιο 1).

Η ευθύνη για τον συνολικό σχεδιασμό και την επίβλεψη του ΣΔΕ ανήκει στην  Εθνική Αρχή Συντονισμού (ΕΑΣ) του Υπουργείου Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών. 

Η ευθύνη για τον συνολικό σχεδιασμό και την επίβλεψη του ΣΔΕ ανήκει στην  Εθνική Αρχή Συντονισμού (ΕΑΣ) του Υπουργείου Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών. Αποστολή της ΕΑΣ είναι η άσκηση καθηκόντων συνδέσμου και η παροχή πληροφοριών στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η εκπροσώπηση της χώρας συνολικά για το ΕΣΠΑ, ο συντονισμός των δραστηριοτήτων των Διαχειριστικών Αρχών και των άλλων σχετικών εμπλεκομένων αρμόδιων αρχών και δομών, η παροχή κατευθύνσεων στους φορείς που εμπλέκονται στην υλοποίηση των πράξεων και η προώθηση της εφαρμογής του ενωσιακού και του εθνικού δικαίου (Ελληνική Δημοκρατία 2022: 2201).

Η Δομή του ΣΔΕ περιλαμβάνει τις Αρχές/ φορείς που αναλαμβάνουν τις αρμοδιότητες διαχείρισης, λογιστικής λειτουργίας και ελέγχου σύμφωνα με τις απαιτήσεις του Κανονισμού (ΕΕ) 2021/1060. Οι αρμόδιες Αρχές/ φορείς προσδιορίζονται στο Νόμο 4914/2022 (Ελληνική Δημοκρατία 2022) και είναι οι ακόλουθες:

• Η Διαχειριστική Αρχή (ΔΑ), η οποία ορίζεται για κάθε επιμέρους Τομεακό και Περιφερειακό Πρόγραμμα (βλ. Πλαίσιο 2)
• Η Λογιστική Αρχή – Ειδική Υπηρεσία «Αρχή Πιστοποίησης και Εξακρίβωσης Συγχρηματοδοτούμενων Προγραμμάτων» (εφεξής ΕΥΑΠ), η οποία ορίζεται για το σύνολο των Προγραμμάτων και υπάγεται στο Υπουργείο Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών
• Η Αρχή Ελέγχου (ΑΕ), η οποία ορίζεται για το σύνολο των Προγραμμάτων και υπάγεται επίσης στο Υπουργείο Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών
• Οι Ενδιάμεσοι Φορείς (ΕΦ), στους οποίους ανατίθενται συγκεκριμένα καθήκοντα της Διαχειριστικής Αρχής, υπό την ευθύνη της.

…καίριο ρόλο στη διακυβέρνηση του ΕΣΠΑ 2021-2027 (οφείλουν να) διαδραματίζουν οι επιτελικές δομές των υπουργείων. 

Τέλος, καίριο ρόλο στη διακυβέρνηση του ΕΣΠΑ 2021-2027 (οφείλουν να) διαδραματίζουν οι επιτελικές δομές των υπουργείων. Οι υπηρεσίες αυτές συστάθηκαν για πρώτη φορά εν όψει του ΕΣΠΑ 2014-2020 – οπότε και κλήθηκαν να λειτουργήσουν ως σύνδεσμος ανάμεσα στις τομεακές πολιτικές της χώρας και τα Προγράμματα του ΕΣΠΑ – και, κατά την τρέχουσα περίοδο, απέκτησαν περισσότερες αρμοδιότητες. Αποστολή της κάθε επιτελικής δομής είναι η  υποστήριξη του οικείου Υπουργείου[1] και των φορέων που εποπτεύονται από αυτό στην αποτύπωση, ιεράρχηση και εξειδίκευση των αναγκών στους τομείς πολιτικής αρμοδιότητας του Υπουργείου, καθώς και η ενίσχυση της διοικητικής τους ικανότητας σε σχέση με τα Προγράμματα 2021-2027. Οι επιτελικές δομές δύνανται επίσης να ασκούν τον ρόλο του φορέα υλοποίησης δράσεων ή έργων που έχουν περιληφθεί στο Εθνικό Σχέδιο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας ή τον ρόλο της αρμόδιας Υπηρεσίας του Υπουργείου ευθύνης για τον συντονισμό και την παρακολούθηση των σχετικών δράσεων και έργων αρμοδιότητας του Υπουργείου (Ελληνική Δημοκρατία 2022: 2205). 

Η θεσμική αρχιτεκτονική του Εθνικού Σχεδίου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας Ελλάδα 2.0

Το Εθνικό Σχέδιο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας «Ελλάδα 2.0» (ΕΣΑΑ) εγκρίθηκε στις 13  Ιουλίου 2021 με την υπ’ αριθμ. 10152/21 Απόφαση του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης[2]. Το ΕΣΑΑ περιλαμβάνει 105 επενδύσεις και 77 μεταρρυθμίσεις και συγκεντρώνει χρηματοδοτικούς πόρους ύψους 35,95 δισ. ευρώ (18,22 δισ. ευρώ σε επιχορηγήσεις και 17,73 δισ. ευρώ σε δάνεια). Οι υπό προγραμματισμό μεταρρυθμίσεις κατανέμονται στους ακόλουθους 4 πυλώνες, συμπεριλαμβανομένου του νέου κεφαλαίου REPowerEU: α) Πράσινη Μετάβαση, β) Ψηφιακή Μετάβαση, γ) Απασχόληση, δ) Δεξιότητες και Κοινωνική Συνοχή και δ) Ιδιωτικές επενδύσεις και μετασχηματισμός της οικονομίας.

Όπως επισημαίνεται στο ίδιο το ΕΣΑΑ, ο μοναδικός χαρακτήρας και το μέγεθος του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας κατέστησε αναγκαία την θέσπιση ενός ιδιαίτερου Συστήματος Διαχείρισης και Ελέγχου (ΣΔΕ). Οι κύριοι στόχοι του ΣΔΕ είναι:

• να διασφαλίσει ότι η υλοποίηση των έργων ευθυγραμμίζεται με το ΕΣΑΑ
• να διασφαλίσει ότι η υλοποίηση των έργων συμμορφώνεται με το εθνικό και το ενωσιακό ρυθμιστικό πλαίσιο και ότι αποφεύγονται περιπτώσεις σύγκρουσης συμφερόντων, διαφθοράς, απάτης και διπλής χρηματοδότησης
• να παρέχει το πλαίσιο για την ενεργό παρακολούθηση της υλοποίησης των έργων, και τον τυχόν εντοπισμό περιπτώσεων καθυστερήσεων
• να παρέχει το πλαίσιο για τον έλεγχο των έργων και των Δικαιούχων/Φορέων Υλοποίησης
• να επιβεβαιώσει την αποδοτική και αποτελεσματική χρήση των κονδυλίων
• να γνωστοποιεί στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή την επιτυχή ολοκλήρωση των συμφωνημένων οροσήμων και στόχων Ελληνική Δημοκρατία (2021α: 782).

Στο επίκεντρο του ΣΔΕ βρίσκεται η Ειδική Υπηρεσία Συντονισμού του Ταμείου Ανάκαμψης (ΕΥΣΤΑ), μία νέα υπηρεσία υπό τον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών[3] η οποία έχει είναι επιφορτισμένη με τον συνολικό συντονισμό και παρακολούθηση του ΕΣΑΑ και αποτελεί το μοναδικό σημείο επαφής μεταξύ των ελληνικών αρχών και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (βλ. Πλαίσιο 3).

Εκτός από την ΕΥΣΤΑ, το ΣΔΕ περιλαμβάνει επίσης:

• τα εμπλεκόμενα υπουργεία, τα οποία συντάσσουν και υποβάλουν προτάσεις για μεταρρυθμίσεις και επενδυτικά σχέδια που χρηματοδοτούνται από το ΤΑΑ
• τους φορείς υλοποίησης, οι οποίοι αναλαμβάνουν τη διαχείριση και την εφαρμογή των εγκεκριμένων έργων
• την Επιτροπή Δημοσιονομικού Ελέγχου (ΕΔΕΛ), η οποία διενεργεί τους ελέγχους προκειμένου να επαληθεύεται η επίτευξη των ορόσημων/ στόχων και άρα η αποτελεσματική λειτουργία του ΣΔΕ (Ελληνική Δημοκρατία (2021α: 782).

Σχήμα 1: η δομή του Συστήματος Διαχείρισης και Ελέγχου του σχεδίου «Ελλάδα 2.0»

Πηγή: Ελληνική Δημοκρατία (2021α: 783)

…οι φορείς υλοποίησης των έργων του ΕΣΑΑ ορίζονται από τα  αρμόδια Υπουργεία. 

Αναλυτικότερα, όπως προβλέπει το ΕΣΑΑ, οι φορείς υλοποίησης των έργων του ΕΣΑΑ ορίζονται από τα  αρμόδια Υπουργεία. Για το σκοπό αυτό, κάθε Υπουργείο κλήθηκε να προετοιμάσει και να υποβάλει στην ΕΥΣΤΑ αναλυτικό σχέδιο δράσης (masterplan) για κάθε έργο που εμπίπτει στην αρμοδιότητά του. Ακολούθως, έπειτα από την έγκριση του ΕΣΑα από την ΕΕ, ο κάθε φορέας υλοποίησης συμπληρώνει και υποβάλει στο αρμόδιο Υπουργείο  – και, κατά συνέπεια, και στην ΕΥΣΤΑ μέσω του Πληροφοριακού Συστήματος του ΤΑΑ – το οποίο προβλέφθηκε ότι θα αναπτυχθεί στην ίδια πλατφόρμα με το Πληροφορικό Σύστημα του ΕΣΠΑ – το τεχνικό δελτίο του έργου[4].  Τα τεχνικά δελτία εγκρίνονται και υπογράφονται από τον αρμόδιο Υπουργό και στη συνέχεια αξιολογούνται από την ΕΥΣΤΑ, η οποία εκδίδει την σχετική απόφαση έγκρισης που αποτελεί και αυτοδίκαιη εγγραφή στο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων (Ελληνική Δημοκρατία 2021α: 794).

Κατά τη διάρκεια της υλοποίησης των έργων, η ΕΥΣΤΑ, σε συνεργασία με το Υπουργείο ευθύνης, επιβλέπει στενά τη διοικητική ικανότητα όλων των εμπλεκομένων. Επιπλέον, καθ’ όλη τη διάρκεια του κύκλου ζωής των δράσεων/έργων, οι φορείς υλοποίησης δεσμεύονται να ενημερώνουν συστηματικά την ΕΥΣΤΑ σχετικά με την πρόοδο που σημειώνεται στην επίτευξη των οροσήμων και των στόχων σύμφωνα με τη μεθοδολογία που παρέχει η ΕΕ. Από την πλευρά της, η ΕΥΣΤΑ είναι επιφορτισμένη να διασφαλίζει την αποτελεσματική παρακολούθηση του ΕΣΑΑ (συμπεριλαμβανομένων του προβλεπόμενου χρονοδιαγράμματος, οροσήμων και στόχων και των σχετικών δεικτών) μέσω του Πληροφορικού Συστήματος του ΤΑΑ (Ελληνική Δημοκρατία 2021α: 795).

Προβλέπεται επίσης ένα πλέγμα διαδικασιών επιτήρησης και ελέγχων, στο πλαίσιο των οποίων, πρώτον, οι δαπάνες που καταχωρούνται στο ΠΣ του ΤΑΑ από τους φορείς υλοποίησης των έργων κι επαληθεύονται από τα αρμόδια υπουργεία και την ΕΥΣΤΑ και, δεύτερον, η ΕΔΕΛ διενεργεί ελέγχους σε εξαμηνιαία, ετήσια και 18μηνη βάση προκειμένου να επαληθεύσει ότι επιτυγχάνονται τα προβλεπόμενα ορόσημα και στόχοι, τηρούνται οι κανόνες αποτελεσματικής λειτουργίας του ΣΔΕ και  διασφαλίζεται η νομιμότητα και η κανονικότητα των δαπανών των έργων  (Ελληνική Δημοκρατία 2021α: 795-796). Τέλος, όλα τα δεδομένα που αφορούν την υλοποίηση των έργων θα καταχωρούνται στο ΠΣ του ΤΑΑ, το οποίο είναι το κύριο εργαλείο για τη διαχείριση και τον έλεγχο των έργων και για τη διασφάλιση της αξιοπιστίας των δεδομένων και της διαφάνειας[5]. Όλα τα εμπλεκόμενα όργανα της ΕΕ θα έχουν πρόσβαση στο ΠΣ του ΤΑΑ (Ελληνική Δημοκρατία 2021α: 796, 819).

Συζήτηση και συμπεράσματα 

…ο σχεδιασμός [του ΕΣΠΑ και του ΤΑΑ] είναι εγγενώς διαφορετικός, αντικατοπτρίζοντας διαφορετικές στοχεύσεις.

Με μια πρώτη ματιά, το ΕΣΠΑ και το ΤΑΑ αντιπροσωπεύουν δύο όψεις του ίδιου νομίσματος, καθώς αμφότερα  χρηματοδοτούν επενδύσεις στα κράτη μέλη της ΕΕ, έχουν ευρύτερες μακροοικονομικούς επιδιώξεις  και προωθούν στην πράσινη και ψηφιακή μετάβαση της ΕΕ. Ωστόσο, ο σχεδιασμός τους είναι εγγενώς διαφορετικός, αντικατοπτρίζοντας διαφορετικές στοχεύσεις: ενώ ο πρωταρχικός στόχος της πολιτικής συνοχής και των ΕΣΠΑ είναι η προώθηση της οικονομικής σύγκλισης στην επικράτεια της ΕΕ, το ΤΑΑ επιχειρεί να ανταποκριθεί στις οικονομικές και κοινωνικές προκλήσεις που έθεσε ο COVID-19, καθώς και στις οικονομικές και γεωπολιτικές ανησυχίες που εγείρει ο πόλεμος στην Ουκρανία και η παγκόσμια ενεργειακή κρίση. Επιπλέον,  η εναρμόνιση των βασικών στόχων της πολιτικής συνοχής και του ΤΑΑ με την πράσινη, ψηφιακή και ενεργειακή ατζέντα της ΕΕ αποτελεί πρόκληση τόσο για το ευρωπαϊκό όσο και το εθνικό επίπεδο πολιτικής (Andreou 2025: 109). Τέλος, όπως αναλύθηκε στις προηγούμενες ενότητες, το ΕΣΠΑ και το ΕΣΑΑ λειτουργούν με βάση διακριτούς κανόνες και προϋποθέσεις, βασίζονται σε διαφορετικές θεσμικές δομές και ακολουθούν διαφορετικές διαδικασίες και μηχανισμούς, γεγονός που εγείρει το ζήτημα της μεταξύ τους συμβατότητας και σε θεσμικούς και οργανωτικούς όρους.

…το ζήτημα των συνεργειών ανάμεσα στο  ΕΣΠΑ και στο ΕΣΑΑ είναι πολύ πιο σύνθετο από το πρόβλημα της διπλής χρηματοδότησης.

Θεωρητικά, o σχεδιασμός και η θεσμική οργάνωση του ΕΣΠΑ 2012-2027 και του ΕΣΑΑ διασφαλίζουν ότι οι επενδύσεις και οι μεταρρυθμίσεις που αυτά χρηματοδοτούν έχουν συμπληρωματικά χαρακτηριστικά κι εντάσσονται σε ένα συνεκτικό πλαίσιο εθνικής αναπτυξιακής πολιτικής (Ελληνική Δημοκρατία (2021β: 40). Είναι αξιοσημείωτο ότι τόσο το ευρωπαϊκό όσο και το εθνικό θεσμικό πλαίσιο αποδίδουν ιδιαίτερη έμφαση στην αποφυγή της διπλής χρηματοδότησης των υποστηριζόμενων έργων ή δράσεων. Οργανωτικά και θεσμικά, η μέριμνα αυτή αντανακλάται στη δομή και τη λειτουργία των ΠΣ του ΕΣΠΑ και του ΤΑΑ. Πιο συγκεκριμένα, όπως προβλέπεται από το ΕΣΑΑ, η αποφυγή, η ανίχνευση και η πρόληψη της διπλής χρηματοδότησης θα διασφαλίζεται σε όλα τα στάδια του κύκλου ζωής των εντασσόμενων έργων (Ελληνική Δημοκρατία 2021α: 808).  Υπάρχουν ενδείξεις, ωστόσο, ότι το εν λόγω σύστημα (και συνολικά όλα τα συστήματα που αναπτύχθηκαν και εφαρμόζονται από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη) δεν είναι ακόμα επαρκές ώστε να  μετριάσει αποτελεσματικά τον κίνδυνο διπλής χρηματοδότησης (Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο 2024). Σε κάθε περίπτωση, το ζήτημα των συνεργειών ανάμεσα στο  ΕΣΠΑ και στο ΕΣΑΑ είναι πολύ πιο σύνθετο από το πρόβλημα της διπλής χρηματοδότησης. Πρώτον,  όσον αφορά την στρατηγική, διαπιστώνεται σημαντική αλληλοεπικάλυψη ως προς τους στόχους του ΕΣΠΑ και του ΕΣΑΑ (ένα φαινόμενο που αναπαράγει την αλληλοεπικάλυψη στόχων που παρατηρείται μεταξύ της πολιτικής συνοχής και του ΤΑΑ στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.  Δεύτερον όσον αφορά τον προγραμματισμό, διαπιστώνεται μια σαφής διαφορά φιλοσοφίας,  καθώς  το ΕΣΠΑ επιχειρεί να συνδυάσει μια τομεακή αναπτυξιακή λογική με μια λογική περιφερειακής ανάπτυξης, ενώ το ΕΣΑΑ ακολουθεί μια αμιγώς τομεακή λογική . Τρίτον, όσον αφορά τους θεσμούς, τη διακυβέρνηση και τη διαχείριση,  καθίσταται σαφές ότι η Ελλάδα έχει αναπτύξει δύο διακριτές δομές διαχείρισης και ελέγχου, οι οποίες  λειτουργούν παράλληλα – και, σε ορισμένες περιπτώσεις, ανταγωνιστικά – ακολουθώντας διαφορετικούς κανόνες, διαδικασίες και χρονοδιαγράμματα.

Συγκρίνοντας τα ΣΔΕ του ΕΣΠΑ και του ΕΣΑΑ, διαπιστώνουμε κάποιες ομοιότητες αλλά και πολλές διαφορές.

Συγκρίνοντας τα ΣΔΕ του ΕΣΠΑ και του ΕΣΑΑ, διαπιστώνουμε κάποιες ομοιότητες αλλά και πολλές διαφορές. Από τη μία πλευρά, και τα δύο συστήματα διέπονται από συγκεντρωτισμό και ιεραρχική λογική, γεγονός που αντανακλάται στην ηγετική θέση που κατέχουν οι δύο αρχές συντονισμού –  ΕΣΑ και ΕΣΤΑ αντίστοιχα – αλλά και στο ότι και οι δύο αυτές υπηρεσίες υπάγονται στον Υπουργό  Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών. Από την άλλη πλευρά, η σύνθεση  των δύο συστημάτων είναι πολύ διαφορετική, ενώ η λειτουργία τους διέπεται από πολύ διαφορετικούς κανόνες και διαδικασίες. Οι περισσότερες από τις παρατηρούμενες διαφορές θα πρέπει να αποδοθούν στο γεγονός ότι τα δύο ΣΔΕ θεμελιώνονται σε διαφορετικούς ενωσιακούς κανόνες. Από τη μία πλευρά, η πολιτική συνοχής εξακολουθεί να αποσκοπεί στην επίτευξη δια-περιφερειακής σύγκλισης και να αποδίδει έμφαση στην προώθηση της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης  και της εταιρικής σχέσης – αν και, κατά τις τρεις τελευταίες προγραμματικές περιόδους, η έμφαση μετατοπίζεται σταδιακά προς την επίτευξη θεματικών στόχων και την υποβάθμιση της εδαφικής και της συμμετοχικής διάστασης. Ως εκ τούτου, το ΣΔΕ του ΕΣΠΑ είναι περισσότερο πολυεπίπεδο και συμμετοχικό από το ΣΔΕ του ΤΑΑ – αν και, στην πράξη ο ρόλος των υποεθνικών και των μη κρατικών δρώντων είναι αρκετά περιορισμένος. Από την άλλη πλευρά, το ΤΑΑ θεμελιώνεται σε μία αμιγώς τομεακή και κρατικοκεντρική λογική η οποία εστιάζεται στην επίτευξη (εθνικών) μεταρρυθμίσεων και παρέχει στις εθνικές κυβερνήσεις την ευχέρεια να διαμορφώσουν τα ΣΔΕ τους σύμφωνα με τις δικές τους προτιμήσεις και παραδόσεις. Κατά συνέπεια, το Ελληνικό ΣΔΕ του ΕΣΑΑ είναι απολύτως συγκεντρωτικό και περιλαμβάνει αποκλειστικά το κεντρικό επίπεδο διακυβέρνησης – τα Υπουργεία και τις υπηρεσίες τους.

Θα μπορούσε κανείς να ισχυριστεί ότι η συγκεντρωτική λογική του ΕΣΑΑ αποτελεί πλεονέκτημα για ένα πολιτικο-διοικητικό σύστημα που είναι εγγενώς συγκεντρωτικό και ιεραρχικό. Υπό την ίδια οπτική γωνία, η εστίαση του ΕΣΑΑ στην ενδυνάμωση της ικανότητας σχεδιασμού και υλοποίησης πολιτικής των Υπουργείων προσιδιάζει καλύτερα στις ιδιαιτερότητες του εθνικού συστήματος διακυβέρνησης από τη λογική της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης που πρεσβεύει το ΕΣΠΑ. Ωστόσο, οι μέχρι σήμερα εξελίξεις δεν δικαιώνουν αυτή την άποψη. Σύμφωνα με την τελευταία Έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την υλοποίηση των δράσεων του ΤΑΑ,  το θεσμικό πλαίσιο και οι διαδικασίες παρακολούθησης των έργων του ΕΣΑΑ διέπονται από ανεπαρκή χρονοδιαγράμματα, πλημμελή εφαρμογή των διαδικασιών παρακολούθησης της ωρίμανσης και της υλοποίησης των έργων, υποστελέχωση των φορέων υλοποίησης (με αποτέλεσμα την προσφυγή σε συμβάσεις με ιδιώτες αναδόχους), περιορισμένη διασυνδεσιμότητα των πληροφοριακών συστημάτων του Ταμείου με άλλα πληροφοριακά συστήματα, καθώς και καθυστερήσεις στην ωρίμανση και υλοποίηση των έργων (Ελεγκτικό Συνέδριο 2025). Τα ευρήματα αυτά επιβεβαιώνουν τη θέση ότι η χαμηλή ικανότητα διακυβέρνησης και η χαμηλή διοικητική ικανότητα έχουν ενδημικό χαρακτήρα στο ελληνικό πολιτικο-διοικητικό σύστημα  και ότι, όπως και στην περίπτωση του ΕΣΠΑ, η προστιθέμενη αξία των νέων αναπτυξιακών πολιτικών που εκπορεύονται από την ΕΕ περιορίζεται σημαντικά από αυτόν το «συστημικό παράγοντα».

Παραπομπές

Andreou, G. (2025). “Financing recovery and development in the post-pandemic EU: issues of strategy, institutions and implementation”. In: D. Katsikas, M. – A. Del Tedesco Lins, A. Ribeiro Hoffmann (eds). Europe and Latin America in the era of permacrisis: Democracy, finance, and growth, Springer Cham, σ. 97-111.

Bokhorst, D. and Corti, F. (2023). «Governing Europe’s Recovery and Resilience Facility: Between Discipline and Discretion», Government and Opposition, 2023, 1-17, doi:10.1017/gov.2023.14.

Ελεγκτικό Συνέδριο (2025). «Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας: Οι διαδικασίες παρακολούθησης των έργων διασφαλίζουν τον έγκαιρο εντοπισμό και την αντιμετώπιση τυχόν καθυστερήσεων κατά την υλοποίησή τους;», Έκθεση Ελέγχου 2/2024. Διαθέσιμο στο: https://www.elsyn.gr/sites/default/files/book_files/%CE%95%CE%9A%CE%98%CE%95%CE%A3%CE%97%20%CE%95%CE%9B%CE%95%CE%93%CE%A7%CE%9F%CE%A5%202%20%CE%A4%CE%91%CE%91.pdf (τελευταία πρόσβαση: 2/2/2025).

Ελληνική Δημοκρατία (2020). «NOMOΣ 4738 – Ρύθμιση οφειλών και παροχή δεύτερης ευκαιρίας και άλλες διατάξεις’»  ΦΕΚ Α 207/27.10.2020.

Ελληνική Δημοκρατία (2021α). «Ελλάδα 2.0 – Εθνικό Σχέδιο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας». Διαθέσιμο στο: https://greece20.gov.gr/wp-content/uploads/2021/07/NRRP_Greece_2_0_Greek_280721.pdf (τελευταία πρόσβαση: 2/1/2025).

Ελληνική Δημοκρατία (2021β). «Εταιρικό Σύμφωνο Περιφερειακής Ανάπτυξης 2021-2027 (29 Ιουλίου 2021)». Διαθέσιμο στο:  https://www.espa.gr/el/Documents/2127/Etairiko_Symfwno_Perifereiakis_Anaptyxis_ESPA_2021-2027_29-08-2021.pdf (τελευταία πρόσβαση: 15/1/2025).

Ελληνική Δημοκρατία (2022). «Νόμος 4914 – Διαχείριση, έλεγχος και εφαρμογή αναπτυξιακών παρεμβάσεων για την Προγραμματική Περίοδο 2021-2027, σύσταση Ανώνυμης Εταιρείας «Εθνικό Μητρώο Νεοφυών Επιχειρήσεων Α.Ε.» και άλλες διατάξεις»,  ΦΕΚ Α 61/21.3.2022.

Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (2024). «Διπλή χρηματοδότηση από τον προϋπολογισμό της ΕΕ», Ειδική έκθεση 22/2024. Διαθέσιμο στο: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-22/SR-2024-22_EL.pdf (τελευταία πρόσβαση: 1/2/2025).

European Court of Auditors (2023). «EU financing through cohesion policy and the Recovery and Resilience Facility: A comparative analysis», Review 01/2023. Διαθέσιμο στο: https://www.eca.europa.eu/en/publications/RW23_01 (τελευταία πρόσβαση: 29/1/2025).

European Parliament and Council (2021). «Regulation (EU) 2021/1060 of the European Parliament and of the Council of 24 June 2021 laying down common provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund Plus, the Cohesion Fund, the Just Transition Fund and the European Maritime, Fisheries and Aquaculture Fund and financial rules for those and for the Asylum, Migration and Integration Fund, the Internal Security Fund and the Instrument for Financial Support for Border Management and Visa Policy», Official Journal of the European Union, L 231, 30.06.2021.

Υπουργείο Ανάπτυξης και Επενδύσεων (2023). «Περιγραφή του Συστήματος Διαχείρισης Και Ελέγχου για τα Προγράμματα του ΕΣΠΑ 2021-2027», Αθήνα, Ιούνιος. Διαθέσιμο στο: https://www.espa.gr/el/Documents/DESCRIPTION_SDE_21-27.pdf (τελευταία πρόσβαση: 30/12/2024).

[1] Οι Ειδικές Υπηρεσίες που ασκούν αρμοδιότητες επιτελικής δομής σύμφωνα με το άρθρο 22, είναι οι εξής: α) Επιτελική Δομή ΕΣΠΑ Υπουργείου Εξωτερικών, β) Επιτελική Δομή ΕΣΠΑ Υπουργείου Παιδείας και Θρησκευμάτων, γ) Επιτελική Δομή ΕΣΠΑ Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων, δ) Επιτελική Δομή ΕΣΠΑ Υπουργείου Υγείας, ε) Επιτελική Δομή ΕΣΠΑ Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, στ) Επιτελική Δομή ΕΣΠΑ Υπουργείου Πολιτισμού και Αθλητισμού, ζ) Επιτελική Δομή ΕΣΠΑ Υπουργείου Δικαιοσύνης, η) Επιτελική Δομή ΕΣΠΑ Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών, θ) Επιτελική Δομή ΕΣΠΑ Υπουργείου Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής, ι) Επιτελική Δομή ΕΣΠΑ Υπουργείου Τουρισμού, ια) Επιτελική Δομή ΕΣΠΑ Υπουργείου Κλιματικής Κρίσης και Πολιτικής Προστασίας. Αρμοδιότητες Επιτελικής Δομής ασκεί και η Ειδική Υπηρεσία Διαχείρισης και Εφαρμογής του Υπουργείου Εσωτερικών (Ελληνική Δημοκρατία 2022: 2205).

[2][2] Ακολούθως το ΕΣΑΑ αναθεωρήθηκε με τις υπ’ αριθμ. 15831/23,  11858/24 και 17055/24 αποφάσεις του Συμβουλίου.

[3] Η ΕΥΣΤΑ είναι αυτοτελής δημόσια υπηρεσία υπό τον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών (από το 2023). Συστάθηκε τον Οκτώβριο του 2020 με τον Νόμο 4738/2020 και πρόκειται καταργηθεί  αυτοδικαίως την 31η.3.2027 (Ελληνική Δημοκρατία 2020) – δηλαδή μόλις ολοκληρωθεί το έργο του ΤΑΑ.

[4] Κάθε τεχνικό δελτίο  περιλαμβάνει όλα τα δεδομένα που σχετίζονται με κάθε έργο (όπως ο πυλώνας στον οποίο αυτό εμπίπτει, το είδος δράσης που αφορά, τα ορόσημα και οι στόχοι στους οποίους οφείλει να συνεισφέρει, το προβλεπόμενο χρονοδιάγραμμα), καθώς και τη δήλωση των φορέων υλοποίησης ότι θα συμμορφωθούν με τους εθνικούς και ενωσιακούς κανόνες και θα εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους.

[5] Όλα τα δεδομένα που σχετίζονται με τις αποφάσεις έγκρισης των έργων, τις διαδικασίες παρακολούθησης, την καταχώρηση των δαπανών και τις πληρωμές τους, τα αποτελέσματα των επαληθεύσεων των αρμόδιων φορέων, καθώς και τα αποτελέσματα των ελέγχων της ΕΔΕΛ, θα καταχωρούνται στο ΠΣ του ΤΑΑ και όλα τα έγγραφα και τα έντυπα θα διατηρηθούν σε αυτό.