Η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για το πρόγραμμα ανάκαμψης και ενίσχυσής της μετά την πανδημία αποτελεί ένα κυριολεκτικά πρωτοφανές για τα ευρωπαϊκά δεδομένα, πρόγραμμα επενδύσεων, δημόσιων και ιδιωτικών. Το ύψος του προϋπολογισμού για την ερχόμενη επταετία εκτινάσσεται στα €1.850 δισ. Η Επιτροπή ζητά από τα κράτη μέλη να αποδεχτούν άρση του ανώτατου ορίου των ίδιων πόρων στο 2% του αθροιστικού Εθνικού Εισοδήματος από λιγότερο από 1% που έχει κινηθεί κατά τις τελευταίες δεκαετίες. Το προτεινόμενο Πρόγραμμα αποτελεί την ενεργητική πτυχή μιας νέας βιομηχανικής πολιτικής της Ε.Ε., η οποία δίνει έμφαση στην πράσινη ανάπτυξη και τον ψηφιακό μετασχηματισμό. Τα ποσά είναι ιδιαίτερα σημαντικά, αλλά εκείνο που καθιστά τις προτάσεις ριζοσπαστικές είναι η προοπτική να δανειστεί η Επιτροπή στις διεθνείς αγορές. Επιπρόσθετο, αλλά και ιδιαίτερα σημαντικό στοιχείο, αποτελεί η απομάκρυνση για πρώτη φορά από την αρχή του καθαρού οφέλους ή ζημιάς. Τις νέες δαπάνες δεν καλούνται να τις πληρώσουν τα κράτη μέλη, βάσει οποιασδήποτε κλείδας, αλλά αυτές θα καλυφθούν από μελλοντικούς νέους πόρους. Στα κυριότερα νέα προγράμματα περιλαμβάνονται ο Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, ο ενισχυμένος μηχανισμός προσέλκυσης ιδιωτικών επενδύσεων και το πρόγραμμα REACT-EU στον τομέα της συνοχής, όπως και ένα νέο πρόγραμμα στον τομέα της Υγείας που σηματοδοτεί επέκταση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης. Ουσιαστικά, οι βασικές αρχές επί των οποίων στηρίζεται το πρόγραμμα ανάκαμψης έχουν ήδη συμφωνηθεί. Η σημαντικότερη ίσως μεταβολή που θα πρέπει να αναμένεται αναφέρεται στον τρόπο παρακολούθησης του προγράμματος, με ενδεχόμενη ενίσχυση των προβλεπόμενων αιρεσιμοτήτων και του ρόλου των διακρατικών οργάνων σε αυτή την παρακολούθηση.
- Το προτεινόμενο Πρόγραμμα Ανάκαμψης αποτελεί ένα πρωτοφανές για την ΕΕ πρόγραμμα δημόσιων και ιδιωτικών επενδύσεων με στόχο την ενίσχυση όχι μόνο της εγχώριας οικονομίας κάθε κράτους μέλους, αλλά και των οικονομιών με τις οποίες υπάρχουν σημαντικές διασυνδέσεις.
- Τα ποσά είναι ιδιαίτερα σημαντικά, αλλά εκείνο που καθιστά τις προτάσεις ριζοσπαστικές είναι η προέλευση των ποσών αυτών.
- Για πρώτη φορά η ΕΕ απομακρύνεται από την αρχή του καθαρού δημοσιονομικού οφέλους ή ζημιάς των χωρών.
- Αν η προβλεπόμενη κατανομή των πόρων του Μηχανισμού Ανάκαμψης υπολογιστεί ως ποσοστό του ΑΕΠ κάθε χώρας, η Ελλάδα είναι η χώρα που αναμένεται να εισπράξει το μεγαλύτερο ποσοστό του ΑΕΠ.
- Συναίνεση έχει ήδη υπάρξει ως προς το ριζοσπαστικότερο τμήμα των νέων προτάσεων. Η κυριότερη μεταβολή που θα πρέπει να αναμένεται στις διακρατικές διαπραγματεύσεις αναφέρεται όχι τόσο στα προτεινόμενα ποσά, όσο στην σκλήρυνση των κάθε μορφής αιρεσιμοτήτων ως προς τόσο την επιλογή των χρηματοδοτούμενων επενδύσεων, όσο και την υλοποίηση των όποιων αποφάσεων. Ως αποτέλεσμα, αναμένεται και η ενίσχυση του ρόλου του Eurogroup και του Συμβουλίου Οικονομικών προς αυτή την κατεύθυνση.
Το κείμενο υπογράφει ο Αχιλλέας Μητσός , Ειδικός Σύμβουλος ΕΛΙΑΜΕΠ, Πρώην Γενικός Διευθυντής της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Μπορείτε να βρείτε το πλήρες κείμενο σε pdf εδώ.
Εισαγωγή
Η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για το πρόγραμμα ανάκαμψης και ενίσχυσής της στην μετά την πανδημία εποχή αποτελεί ένα κυριολεκτικά πρωτοφανές, για τα ευρωπαϊκά δεδομένα, πρόγραμμα επενδύσεων, δημόσιων και ιδιωτικών. Το ύψος του προϋπολογισμού για την ερχόμενη επταετία εκτινάσσεται στα €1.850 δισ. Η Επιτροπή ζητά από τα κράτη μέλη να αποδεχτούν άρση του ανώτατου ορίου των ίδιων πόρων στο 2% του αθροιστικού Εθνικού Εισοδήματος από λιγότερο από 1% που έχει κινηθεί κατά τις τελευταίες δεκαετίες.[1] Η αύξηση αυτή τη φορά δεν αποτελεί «οφθαλμαπάτη», «κάμψη κουταλιού», «κέρμα πίσω από το αυτί», ή κάποιο από τα άλλα μαγικά κόλπα που, κατά τον G. Verhofstadt και την Ομάδα Renew Europe (Garicano, et.al. 2020), χρησιμοποιούνταν μέχρι τώρα.
Η Επιτροπή ακολούθησε την κοινή δήλωση Γαλλίας και Γερμανίας λίγες μέρες νωρίτερα και δεν θα μπορούσε να έχει προβεί σε τέτοια πρόταση αν δεν είχε προηγηθεί αυτή η δήλωση. Ούτε όμως και η δήλωση Γαλλίας-Γερμανίας θα μετουσιωνόταν σε ένα πρακτικό σχέδιο χωρίς την πρόταση της Επιτροπής.[2] Άλλωστε, η διαπραγμάτευση για το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο υπήρξε πάντοτε καθαρά διακρατική. Το χαρακτηριστικότερο παράδειγμα αποτελούν οι προτάσεις της Επιτροπής Delors που κατέληξαν τη δεκαετία του 1980 σε πραγματικά ιστορικές αποφάσεις. Η Επιτροπή ήταν εκείνη που τις πρότεινε, μόνο όμως μετά από προσεκτική συνεννόηση με τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων, κατεξοχήν βέβαια τον Καγκελάριο H. Kohl και τον Πρόεδρο F. Mitterrand.
“Ο μόνος τρόπος εξόδου από την κρίση είναι η μεγάλη, άμεση ενίσχυση, με δημοσιονομικά μέσα, όχι μόνο της εγχώριας οικονομίας αλλά και των οικονομιών με τις οποίες υπάρχουν σημαντικές διασυνδέσεις.”
Η λογική των προτάσεων είναι απλή, σχεδόν εγχειριδίου. Ο μόνος τρόπος εξόδου από την κρίση είναι η μεγάλη, άμεση ενίσχυση, με δημοσιονομικά μέσα, όχι μόνο της εγχώριας οικονομίας αλλά και των οικονομιών με τις οποίες υπάρχουν σημαντικές διασυνδέσεις, ώστε η ανάκαμψη να ακολουθήσει το συντομότερο δυνατό το σχήμα V (και όχι άλλα γράμματα της αλφαβήτου όπως το U με μεγάλη περίοδο ύφεσης, το L ή το Ι με ύφεση χωρίς ανάκαμψη ή και το W με ανάκαμψη, χωρίς ανθεκτικότητα που θα ακολουθείται δηλαδή από νέα ύφεση).
Πρόκειται για το δημοσιονομικό συμπλήρωμα της σημαντικής νομισματικής στήριξης της ρευστότητας που παρέχει η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) και των άμεσων μέτρων, τύπου «δίχτυ ασφάλειας», που έλαβε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Eurogroup. Δεν μπορεί βέβαια να αγνοηθούν και τα εντυπωσιακά μεγάλα δημοσιονομικά μέτρα που πήραν τα περισσότερα, όχι όμως και όλα, κράτη μέλη, όπως π.χ. τα μέτρα ύψους €130 δισ. της Γερμανίας.
“Το προτεινόμενο πρόγραμμα αποτελεί την ενεργητική πτυχή μιας νέας βιομηχανικής πολιτικής της Ε.Ε., η οποία δίνει έμφαση στην πράσινη ανάπτυξη και τον ψηφιακό μετασχηματισμό.”
Το προτεινόμενο πρόγραμμα αποτελεί την ενεργητική πτυχή μιας νέας βιομηχανικής πολιτικής της Ε.Ε., η οποία δίνει έμφαση στην πράσινη ανάπτυξη και τον ψηφιακό μετασχηματισμό. Η άρση των περιορισμών που η πολιτική ανταγωνισμού της Ε.Ε. θέτει στις κρατικές ενισχύσεις, η οποία αποφασίστηκε αμέσως μετά το ξέσπασμα της πανδημίας (μαζί με την προσωρινή άρση υποχρεώσεων των κρατών μελών σε σχέση με το «Ευρωπαϊκό Εξάμηνο» κ.λπ.), έχει βέβαια πρόσκαιρο χαρακτήρα, αλλά μπορεί και να σηματοδοτεί την απομάκρυνση από την τυφλή και απόλυτη κυριαρχία της λογικής της ελεύθερης διακίνησης και την αναζήτηση τρόπου εφαρμογής, εν μέρει έστω, της αρχής της στήριξης των «ευρωπαίων πρωταθλητών» με διαφύλαξη παράλληλα αρχών ισότητας, δικαιοσύνης κ.λπ.
Τα ποσά είναι ιδιαίτερα σημαντικά, αλλά εκείνο που καθιστά τις προτάσεις ριζοσπαστικές είναι η προέλευση των ποσών αυτών. Η προοπτική να δανειστεί η Επιτροπή στις διεθνείς αγορές αυτά τα υπέρογκα ποσά και να τα επιστρέψει ουσιαστικά στις νέες δημοσιονομικές περιόδους μετά το 2027 και μέχρι το 2058,[3] δεν αποτελεί «στιγμή Hamilton» για την Ένωση, διότι δεν προβλέπεται καμιά αμοιβαιοποίηση υφιστάμενων ή και μελλοντικών εθνικών χρεών, ούτε καν από κοινού δανεισμός. Δεν δημιουργούνται ευρωομόλογα (η πρόταση για τη δημιουργία των οποίων από τους 9 ηγέτες δεν έπεσε απλώς στο κενό, αλλά ίσως επέτεινε μια πόλωση που δεν ωφέλησε τη δεδομένη στιγμή), αλλά στην πραγματικότητα μεταφέρεται μια τεράστιας σημασίας αρμοδιότητα στην Ένωση, η οποία θα μπορέσει προφανώς και στο μέλλον να χρησιμοποιηθεί για τη χρηματοδότηση ευρωπαϊκών δημόσιων αγαθών.[4] Οι πάντες ομνύουν στο όνομα της ιδιαιτερότητας και της απόλυτης προσωρινότητας των μέτρων, τίποτα όμως δεν αποκλείει επανάληψη της επίκλησης κάποιας (προφανώς διαφορετικής) ιδιαιτερότητας και στο μέλλον.
“Στην από κοινού δημοσιονομική πολιτική προστίθεται για πρώτη φορά ευρωπαϊκός προϋπολογισμός μακροοικονομικά σημαντικός.”
Ας τονιστεί: Η μεταφορά είναι στην Ένωση συνολικά και όχι σε άθροισμα κρατών μελών, όπως είναι ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας, όπου τα κράτη μέλη έχουν τρόπον τινά μετοχές και οι αποφάσεις παίρνονται στην ουσία βάσει της σχετικής δύναμης κάθε κράτους. Στην από κοινού δημοσιονομική πολιτική, η οποία μέχρι τώρα κινείτο κατά κύριο λόγο βάσει ρυθμιστικών αποφάσεων των «Βρυξελλών» που τα κράτη μέλη όφειλαν να ακολουθήσουν, προστίθεται για πρώτη φορά ευρωπαϊκός προϋπολογισμός μακροοικονομικά σημαντικός.
Επιπρόσθετο, αλλά και ιδιαίτερα σημαντικό στοιχείο, αποτελεί η απομάκρυνση για πρώτη φορά από την αρχή του καθαρού δημοσιονομικού οφέλους ή ζημιάς. Τις νέες δαπάνες δεν καλούνται να τις πληρώσουν τα κράτη μέλη, βάσει οποιασδήποτε κλείδας. Οι δαπάνες θα καλυφθούν από μελλοντικά έσοδα, τα οποία μάλιστα δεν θα προέρχονται απευθείας από τους εθνικούς προϋπολογισμούς αλλά από νέους πόρους που θα προτείνει αργότερα η Επιτροπή, οι οποίοι θα «μπορούσαν να περιλαμβάνουν» έναν νέο ίδιο πόρο που βασίζεται στο Σύστημα Εμπορίας Εκπομπών, έναν φόρο σε σχέση με τον άνθρακα, έναν φόρο σε σχέση με τη λειτουργία μεγάλων εταιρειών, ή και έναν νέο ψηφιακό φόρο.[5] Η θέσπιση των νέων αυτών πόρων, για την οποία πασχίζει από πολλών ετών η Επιτροπή, δεν είναι βέβαια χωρίς δημοσιονομικές, και μάλιστα άνισα κατανεμημένες, συνέπειες. Αυτό όμως αποτελεί μια μελλοντική συζήτηση. Προς το παρόν, αποφασίζονται δαπάνες χωρίς να αποφασίζεται η κατανομή των εσόδων. Απεναντίας, οι σημερινές συνεισφορές των κρατών μελών στον προϋπολογισμό σχεδόν «παγώνουν». Το σύστημα των επιστροφών προς τα κράτη μέλη διατηρείται παρόλο ότι εκλείπει πλέον ο λόγος για τον οποίο είχε θεσπιστεί (η ανάγκη κάλυψης των επιστροφών στο Ηνωμένο Βασίλειο).
Οι προτάσεις της Επιτροπής αναλύονται στα όσα ακολουθούν. Η ελπίδα είναι ότι μέσα στο καλοκαίρι θα υπάρξει πολιτική συμφωνία, ώστε να ακολουθήσει η διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η επίσημη αποδοχή όλων των Κανονισμών και των σχετικών ρυθμίσεων πριν από το τέλος του χρόνου.
“Καμιά χώρα δεν φαίνεται να αμφισβητεί την ανάγκη σημαντικής αύξησης, έστω και προσωρινά, του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου.”
Υπάρχουν ανοικτά ερωτήματα και κάποια από τα σημαντικότερα παρουσιάζονται εδώ και συνοψίζονται στο τέλος αυτού του κειμένου. Στην πραγματικότητα πάντως οι μείζονες αποφάσεις έχουν ήδη ληφθεί. Καμιά χώρα δεν φαίνεται να αμφισβητεί την ανάγκη σημαντικής αύξησης, έστω και προσωρινά, του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου, την ανάγκη ενός μείζονος προγράμματος επενδύσεων, ή της άντλησης, αν όχι του συνόλου, τουλάχιστον ενός σημαντικού τμήματος των νέων ποσών από δανεισμό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το ριζοσπαστικότερο τμήμα των νέων προτάσεων έχει ήδη ομόφωνα αποφασιστεί.
Τα ποσά και η λογική της κατανομή τους
Τον Μάιο του 2018 η Επιτροπή είχε υποβάλει τις προτάσεις της για το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο 2021-2027, με την ελπίδα να υπήρχαν αποφάσεις κατά τη διάρκεια της θητείας της τότε Επιτροπής και πριν από τις ευρωεκλογές του 2019. Η πρόταση ήταν ισορροπημένη με προσεκτική κατανομή ωφελειών και ζημιών, έτσι ώστε να αφήνει όλους εξίσου «κερδισμένους» (ή εξίσου «χαμένους»), δύσκολα όμως θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι περιείχε στοιχεία που θα χαρακτήριζαν έναν επιτυχημένο «επιχειρηματία πολιτικής» που θα έδινε τη μεγάλη ώθηση στο ευρωπαϊκό εγχείρημα. Ακολούθησε μια άτονη διακρατική διαπραγμάτευση που «κατέληξε» στην πρόταση της Φινλανδικής Προεδρίας (Council of the European Union Presidency 2019), η οποία οδήγησε στην περαιτέρω απομάκρυνση όλων των κρατών μελών από αυτό που τα ίδια θεωρούσαν ως ικανοποιητικό σημείο. Οι βασικές συνιστώσες των δύο προτάσεων, μαζί με τη νέα πρόταση παρουσιάζονται στο Διάγραμμα 1.
Διάγραμμα 1
Συνολικά ποσά και κατανομή ανά βασικό τομέα του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου 2021-2027 (δισ. ευρώ) – Σύμφωνα με την αρχική πρόταση της Επιτροπής (2018), το «διαπραγματευτικό κουτί» της Φινλανδικής Προεδρίας (2019) και τις νέες προτάσεις της Επιτροπής (συμπεριλαμβανόμενου του Προγράμματος «Νέα Γενιά ΕΕ», 2020)
Τη νέα πρόταση συνθέτουν αφενός το νέο πρόγραμμα ανάκαμψης με την ονομασία «Νέα Γενιά ΕΕ», συνολικού ύψους €750 δισ. και αφετέρου το αναθεωρημένο Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο συνολικού ύψους €1.100 δισ. Προβλέπεται ακόμα η ενίσχυση του τρέχοντος Δημοσιονομικού Πλαισίου 2014-2020 με €5 δισ. στην συνοχή και άλλα €5 δισ. με στόχο τη μόχλευση επενδύσεων στο πλαίσιο του Μέσου Φερεγγυότητας Επενδύσεων. Η δομή των προτάσεων παραμένει στρεβλή και παραπλανητική με τίτλους και περιεχόμενο των κεφαλαίων που, δύσκολα και μόνο σε κάποιους από τους μυημένους, παραπέμπουν στο πραγματικό περιεχόμενο.
Στα όσα ακολουθούν θα εξεταστεί η εξέλιξη των προβλεπόμενων ανά κεφάλαιο από την αρχική πρόταση της Επιτροπής (2018), στο «διαπραγματευτικό κουτί» (negotiating box) της Φινλανδικής Προεδρίας (2019), στις νέες προτάσεις της Επιτροπής. Η έμφαση θα δοθεί στις πιο εμβληματικές από τις προτεινόμενες μεταβολές:
- Τον Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας για το οποίον προβλέπονται €310 δισ. ως επιχορηγήσεις και €250 δισ. ως δάνεια.
- Τον μηχανισμό προσέλκυσης ιδιωτικών επενδύσεων, ο οποίος στηρίζεται στην υφιστάμενη ήδη λογική του InvestEU, βάσει της οποίας με μικρή δημοσιονομική επιβάρυνση επιδιώκεται η προσέλκυση πολύ μεγαλύτερων κεφαλαίων, σε συνεργασία και με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων.
- Το πρόγραμμα REACT-EU στον τομέα της συνοχής με €50 δισ. στο νέο Πλαίσιο.
Οι υπηρεσίες της Επιτροπής συνόδευσαν τις προτάσεις με ανάλυση των επενδυτικών αναγκών και της ευαλωτότητας κρατών και κλάδων. Χαρακτηριστικά, αναγνωρίζονται τρία διαφορετικά χάσματα επενδύσεων: (α) το βασικό μακροοικονομικό χάσμα επενδύσεων που οφείλεται στις επιπτώσεις της κρίσης, (β) το πρόσθετο χάσμα που φανέρωσε η κρίση, όπως η υπερβολική εξάρτηση από τρίτες χώρες σε σχέση με τις στρατηγικές αλυσίδες προσφοράς και (γ) το επενδυτικό χάσμα που είναι ανεξάρτητο από την κρίση, π.χ. στους κλάδους που συνδέονται με την πράσινη μετάβαση και τον ψηφιακό μετασχηματισμό.[6]
Το βασικό επενδυτικό κενό (οριζόμενο ως η διαφορά μεταξύ των πριν και μετά την πανδημία προβλέψεων, ως ποσοστό του ΑΕΠ) υπολογίζεται ανά χώρα. Ως προς το έλλειμμα των επενδύσεων σε κατασκευές, η Ελλάδα κατατάσσεται στην 8η θέση μεταξύ των 27 κρατών μελών, με έλλειμμα 3% του ΑΕΠ (στην πρώτη θέση η Κύπρος με σχεδόν 6% του ΑΕΠ ), ως προς δε τις επενδύσεις σε εξοπλισμό, η Ελλάδα κατατάσσεται στην τρίτη θέση με έλλειμμα 5% του ΑΕΠ (μετά τη Ρουμανία με 6,2% του ΑΕΠ).[7]
Σε άλλες περιπτώσεις, όπως για τον Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, η Επιτροπή δίνει στη δημοσιότητα το αποτέλεσμα των υπολογισμών ως προς την κατανομή ανά κράτος μέλος, σε άλλες παρουσιάζονται – έστω και «κρυμμένα» σε κάποιες Προτάσεις Παραρτημάτων των νέων Κανονισμών – τα κριτήρια, βάσει των οποίων αναμένεται να γίνει η τελική κατανομή (μαζί με παράγοντες αύξησης ή μείωσης, ανώτατα όρια, κ.λπ.), σε άλλες αναφέρονται απλώς κάποιες αρχές, όπως η ανάγκη γεωγραφικής ισορροπίας, ενώ τέλος, σε άλλες, στα θεωρούμενα ως δημόσια αγαθά, δεν παρατίθεται κανένα στοιχείο, βάσει του οποίου μπορεί να υπάρξει ασφαλής πρόβλεψη.[8]
Κεφάλαιο 1 – Τα κατεξοχήν ευρωπαϊκά δημόσια αγαθά
Μολονότι δεν υφίσταται κοινά αποδεκτός ορισμός του «ευρωπαϊκού δημόσιου αγαθού», η ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς εμπίπτει σίγουρα σε αυτόν. Το ίδιο ισχύει, τουλάχιστον τα τελευταία 10-20 χρόνια ως προς τις δαπάνες για έρευνα και καινοτομία. Ως προς τις δεσμεύσεις για το Πρόγραμμα της Ενιαίας Αγοράς (COSME) η Επιτροπή προτείνει να φτάσουν τα €3,7 δισ. Αντίστοιχα για τα άλλα δύο μικρά προγράμματα, το FISCALIS στον τομέα της φορολογίας προβλέπονται €239 εκατ. και το CUSTOMS στον τελωνιακό τομέα προβλέπονται €843 εκατ.. Επίσης ο συνολικός προϋπολογισμός για το πρόγραμμα Ψηφιακή Ευρώπη προτείνεται να φτάσει τα 8,2 δισ., ενώ για τις ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος υποδομές του προγράμματος Συνδέοντας την Ευρώπη προβλέπεται αύξηση κατά €1,5 δισ. στον τομέα των μεταφορών. Τα δύο σημαντικότερα κονδύλια του κεφαλαίου αναφέρονται στην προσέλκυση των επενδύσεων και στην έρευνα και καινοτομία.
Προσέλκυση επενδύσεων
Η θεωρούμενη ως μεγάλη επιτυχία του «σχεδίου Juncker» για την προσέλκυση ιδιωτικών επενδύσεων (χωρίς όμως να αποκλείονται και οι δημόσιες επενδύσεις), είχε οδηγήσει την Επιτροπή το 2018 να προτείνει τη συνέχισή του, σε ωριμότερη μορφή, ως InvestEU και με αυξημένο προϋπολογισμό. Η τεράστια μείωση των ιδιωτικών επενδύσεων και οι οικονομικές επιπτώσεις στις υφιστάμενες επιχειρήσεις οδήγησαν σε νέες αυξημένες και διαφοροποιημένες προτάσεις. Αναφέρθηκε ήδη η ανάλυση της Επιτροπής ως προς την έκταση του επενδυτικού χάσματος, τις αιτίες που το δημιουργούν, τους περισσότερο ευάλωτους κλάδους κ.λπ. Η Επιτροπή υπολογίζει ότι η μείωση των επενδύσεων τη διετία 2020-2021 θα υπερβαίνει το 1 τρις. ευρώ, οι δε επιπτώσεις σε υφιστάμενες επιχειρήσεις θα κυμαίνονται μεταξύ €720 και €1.200 δισεκατομμύρια.
Για τη μερική (και αυτό πρέπει να τονιστεί) αντιμετώπιση των παραπάνω, προτείνονται τα εξής:[9]
- Αύξηση συνολικά του InvestEU σε €15,3 δισ. τα οποία αναμένεται να προσελκύσουν περισσότερα από €240 δισ. επενδύσεων.
- Για την κάλυψη των αναγκών σε μετοχικό κεφάλαιο, προτείνεται η δημιουργία ενός καινούργιου οργάνου, του Μέσου Υποστήριξης Φερεγγυότητας (Solvency Support Instrument), στο εσωτερικό του InvestEU, με επιβάρυνση του προϋπολογισμού κατά €31 δισ.,[10] ελπίζοντας να προσελκύσει περί τα €300 δισ.
- Τέλος, προστίθεται μια νέα διάσταση στο συνολικό σχήμα, ο Μηχανισμός Στρατηγικών Επενδύσεων (Strategic Investment Facility) για την «υποστήριξη έργων που συμβάλλουν στην οικοδόμηση ισχυρών και ανθεκτικών αλυσίδων αξίας» (αναμένεται να προσελκυστούν €150 δισ.), με άλλα λόγια ένα μέτρο «ενεργητικής προστασίας» της ευρωπαϊκής βιομηχανίας, χωρίς δηλαδή να υπάρξει περιορισμός των εισαγωγών.
Καμιά κρατική ποσόστωση δεν προβλέπεται για τα παραπάνω μέτρα. Αναφέρεται όμως ότι θα υπάρξει ειδική εστίαση σε χώρες που δεν έχουν την ίδια δυνατότητα να χρησιμοποιήσουν τις κρατικές ενισχύσεις και σε τομείς οι οποίοι υπέστησαν τις πιο σοβαρές οικονομικές συνέπειες από την πανδημία.[11]
“Είναι χαρακτηριστικό πόσο διαφορετικά λειτούργησε η άρση των περιορισμών για κρατικές ενισχύσεις, η οποία οδήγησε σε αστρονομικά ποσά ενισχύσεων ορισμένων επιχειρήσεων ορισμένων κρατών μελών…”
Στο σημείο αυτό θα πρέπει ίσως να γίνει μια παρένθεση αναφορικά με το καθεστώς των κρατικών ενισχύσεων στην Ε.Ε.. Ενώ το καθεστώς αυτό εμφανίζεται ως υποβοηθητικό των λιγότερο αναπτυγμένων χωρών λόγω του ότι επιτρέπει (σε ένα βαθμό) ενισχύσεις για την ανάπτυξη των λιγότερο αναπτυγμένων περιφερειών, στην πραγματικότητα λειτουργεί σε βάρος τους διότι οι αναπτυγμένες χώρες έχουν πολύ μεγαλύτερο «δημοσιονομικό χώρο» που τους επιτρέπει να ενισχύουν πράγματι περιφέρειες και κλάδους με ιδιαίτερες δυσκολίες.[12] Είναι χαρακτηριστικό πόσο διαφορετικά λειτούργησε η άρση των περιορισμών για κρατικές ενισχύσεις, η οποία οδήγησε σε αστρονομικά ποσά ενισχύσεων ορισμένων επιχειρήσεων ορισμένων κρατών μελών (π.χ. Lufthansa), ποσά που αδυνατούν να χορηγήσουν οι λιγότερο αναπτυγμένες χώρες της Ε.Ε.
Οι προοπτικές αποδοχής από τα κράτη μέλη των προτάσεων για αναβαθμισμένο InvestEU είναι μεγάλες. Το σχέδιο έχει ήδη δώσει δείγματα επιτυχίας –με λίγους πόρους μεγάλη αύξηση επενδύσεων– αν και η παρούσα συγκυρία είναι αναμφίβολα διαφορετική. Πάντως, παρά την ειδική αναφορά σε χώρες και κλάδους με ειδικά προβλήματα, δεν υπάρχει σοβαρός λόγος να θεωρείται ότι η μελλοντική κατανομή θα είναι περισσότερο ευνοϊκή για τις λιγότερο αναπτυγμένες χώρες της Ε.Ε. από ό,τι η μέχρι τώρα εμπειρία.
“Η Επιτροπή υπολογίζει ότι η μείωση των επενδύσεων τη διετία 2020-2021 θα υπερβαίνει το 1 τρισ. ευρώ.”
Έρευνα και καινοτομία
Η αρχική (2018) πρόταση της Επιτροπής για το θεωρούμενο ως ένα κατεξοχήν ευρωπαϊκό δημόσιο αγαθό, το πρόγραμμα Ορίζοντας Ευρώπη, ήταν για €86,6 δισ. Σύμφωνα με το «κουτί διαπραγμάτευσης» της Φινλανδικής Προεδρίας (Council of the European Union Presidency:11) το προβλεπόμενο ποσό για το πρόγραμμα θα ήταν €84,0 δισ., από τα οποία €8,6 δισ. θα κατευθύνονταν σε έρευνα και καινοτομία που σχετίζονται με τη διατροφή, τη γεωργία, την αγροτική ανάπτυξη και τη βιοοικονομία. Η νέα πρόταση της Επιτροπής ανεβάζει το συνολικό ποσό στα €94,4 δισ., προκειμένου να ενισχυθεί η έρευνα και η καινοτομία στον τομέα της υγείας και της κλιματικής αλλαγής. Τονίζεται δε ότι «αυτό θα συμβάλει στην ενίσχυση της ετοιμότητας για αποτελεσματική και ταχεία αντίδραση σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης και επένδυση σε λύσεις που στηρίζονται στην επιστήμη».[13]
Όπως και για το υπόλοιπο πρόγραμμα Ορίζοντας Ευρώπη, δεν υπάρχει καμιά εθνική ποσόστωση, αλλά η κατανομή γίνεται βάσει της ποιότητας των ερευνητικών προτάσεων, της λεγόμενης «αριστείας». Το αναφερόμενο συχνά ότι η «αριστεία είναι επίμονη, τα καλύτερα ερευνητικά κέντρα έλκουν τα καλύτερα μυαλά κι επομένως και τη μεγαλύτερη χρηματοδότηση» (π.χ. Darvas 2020) ισχύει βέβαια, αλλά όχι πάντοτε και όχι απόλυτα. Είναι χαρακτηριστικό ότι και φτωχότερες χώρες (μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα) καταλήγουν να έχουν σχετικά υψηλή συμμετοχή στα προγράμματα έρευνας της Ε.Ε., ιδίως αν ο υπολογισμός γίνει ανά ερευνητή/τρια.[14]
“Οι χώρες που αντιστρατεύονται τη μεγάλη αύξηση του προϋπολογισμού της Ε.Ε. είναι μεταξύ εκείνων που θεωρούν ότι βασική ευθύνη του προϋπολογισμού της Ε.Ε. είναι η χρηματοδότηση των ευρωπαϊκών δημόσιων αγαθών.”
Η προοπτική τελικής έγκρισης της προτεινόμενης αύξησης είναι μεγάλη. Οι χώρες που αντιστρατεύονται τη μεγάλη αύξηση του προϋπολογισμού της Ε.Ε. είναι μεταξύ εκείνων που θεωρούν ότι βασική ευθύνη του προϋπολογισμού της Ε.Ε. είναι η χρηματοδότηση των ευρωπαϊκών δημόσιων αγαθών. Ιδιαίτερα προφανώς στην περίπτωση της έρευνας και καινοτομίας που συνδέεται άμεσα με το μείζον πρόβλημα που οδήγησε σε αυτήν την τεράστια ύφεση.
Κεφάλαιο 2 – «Συνοχή και αξίες»
Ήδη από την αρχική πρόταση της Επιτροπής το 2018 είχε γίνει δεκτή η συνύπαρξη στο ίδιο κεφάλαιο προγραμμάτων τα οποία μόνο οριακά σχετίζονται μεταξύ τους, δίνοντας ίσως την εντύπωση μιας μεγαλύτερης από την πραγματική έμφαση στην συνοχή. Και αν ακόμα δεχτεί κάποιος ότι κοινωνικές πολιτικές ή πολιτικές πρόνοιας συνδέονται με τα προγράμματα και τα Ταμεία στα οποία παραπέμπει ο όρος «συνοχή», παραμένει δύσκολο να αποδειχθεί η σχέση της συνοχής με ετερόκλητες πολιτικές όπως η σταθεροποιητική πολιτική, η τήρηση των κανόνων του κράτους δικαίου (όσο κρίσιμο και να παραμένει το ζήτημα) ή ακόμα και η κινητικότητα φοιτητών (και όχι μόνο) του Erasmus και το πρόγραμμα «Δημιουργική Ευρώπη» στον χώρο του πολιτισμού και των οπτικοακουστικών μέσων.[15]
Τα Ταμεία της «συνοχής»
Αντανάκλαση της σύγχυσης που προκαλείται από την επιλογή των τίτλων και του περιεχομένου των κεφαλαίων και των υποκεφαλαίων, αποτελεί το υποκεφάλαιο «Οικονομική και Κοινωνική Συνοχή» του κεφαλαίου «Συνοχή και Αξίες», στο οποίο μάλιστα, ενώ περιλαμβάνονται το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Πολιτικής και το Ταμείο Συνοχής, δεν περιλαμβάνεται το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, ούτε πλέον (σε αντίθεση με παλιότερα Πολυετή Δημοσιονομικά Πλαίσια) το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης. Για αυτό το υποκεφάλαιο η «συμβιβαστική πρόταση» της Φινλανδικής Προεδρίας (Council of the European Union, Presidency) προέβλεπε συνολικά €323,2 δισ., ποσό χαμηλότερο των αρχικών προτάσεων της Επιτροπής.[16]
“Στις νέες προτάσεις της Επιτροπής δεν προβλέπεται τροποποίηση όλων των λεγόμενων «ποιοτικών» ρυθμίσεων για τα Ταμεία.”
Στις νέες προτάσεις της Επιτροπής δεν προβλέπεται τροποποίηση όλων των λεγόμενων «ποιοτικών» ρυθμίσεων για τα Ταμεία, ρυθμίσεις που είχαν προταθεί το 2018 και έχουν, ουσιαστικά, ήδη γίνει δεκτές από τα κράτη μέλη (πάντοτε βέβαια, ad referendum) και οι οποίες καθορίζουν την επιλεξιμότητα των περιφερειών ανά κατηγορία, τη μέθοδο κατανομής των πόρων, τα ανώτατα όρια, το βαθμό συγχρηματοδότησης, τους στόχους και τις προϋποθέσεις, με κυρίαρχη μεταξύ αυτών την αρχή της μακροοικονομικής αιρεσιμότητας. Οι ρυθμίσεις αυτές έχουν ιδιαίτερα μεγάλη αξία. Χαρακτηριστικά, όπως αναλύεται στη μελέτη του ΕΛΙΑΜΕΠ για την Τράπεζα της Ελλάδος, ενώ η Ελλάδα φαίνεται να ευνοείται γενικά από τα νέα κριτήρια, λόγω της θέσπισης κάποιων αυθαίρετων περιορισμών, η σύγκριση με π.χ. την Πορτογαλία καταλήγει σε βάρος της Ελλάδας. Οι δύο χώρες έχουν περίπου ίδιο πληθυσμό, ενώ το κατά κεφαλή ΑΕΠ της Ελλάδας βρίσκεται πλέον σε χαμηλότερα επίπεδα εκείνου της Πορτογαλίας (κατά δέκα ποσοστιαίες μονάδες το 2016). Παρόλα αυτά, σε κατά κεφαλή όρους, η Ελλάδα αναμένεται να λάβει 13% λιγότερα κονδύλια από την Πορτογαλία.
“Η σημαντική προσθήκη στα ποσά για την συνοχή έρχεται από ένα καινούργιο πρόγραμμα, το REACT-EU με προϋπολογισμό €55 δισ.”
Ανάκαμψη της συνοχής
Η σημαντική προσθήκη στα ποσά για την συνοχή έρχεται από ένα καινούργιο πρόγραμμα, το πρόγραμμα REACT-EU (Συνδρομή στην Ανάκαμψη για τη Συνοχή και τα Εδάφη της Ευρώπης – Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe), με προϋπολογισμό €55 δισ., από τα οποία τα €5 δισ. θα χρησιμοποιηθούν ήδη από το τρέχον Πολυετές Πλαίσιο και θα αφορούν την ενίσχυση των ήδη υφιστάμενων Ταμείων. Διατηρούνται επίσης οι κανόνες «ευελιξίας» που θεσπίστηκαν αμέσως μετά το ξέσπασμα της πανδημίας και αφορούν τη δυνατότητα μεταφοράς πόρων μεταξύ Ταμείων, κλάδων, κατηγοριών και περιφερειών, όπως και αναστολή των όσων προβλέπονταν σχετικά με τα ποσοστά εθνικής συγχρηματοδότησης (αύξηση δηλαδή του ποσοστού της ευρωπαϊκής χρηματοδότησης, όχι όμως και του ποσού, με αποτέλεσμα, για μια ακόμα φορά, τη μείωση της συνολικής αναπτυξιακής συνεισφοράς των σχετικών προγραμμάτων).
Η χρηματοδότηση από το REACT-EU αποβλέπει σε μια «ισορροπημένη μακροπρόθεσμα ανάκαμψη, αποφεύγοντας ασυμμετρίες και αποκλίσεις μεταξύ και στο εσωτερικό των κρατών μελών». Σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, το REACT-EU σε σχέση με τον Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, διατηρεί έναν πιο άμεσο χαρακτήρα και τα νέα προγράμματα συνοχής θα τροποποιηθούν ώστε να ενισχύουν περισσότερο επενδύσεις ανάκαμψης π.χ. των εθνικών συστημάτων υγείας, των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων, κλάδων όπως ο τουρισμός και ο πολιτισμός, αλλά και την εκπαίδευση, τις δεξιότητες και κοινωνικά μέτρα για την καταπολέμηση της ανεργίας των νέων ή την παιδική φτώχια.
Η διακρατική κατανομή των πόρων του REACT-EU θα γίνει βάσει αφενός της μείωσης, λόγω της πανδημίας, του ΑΕΠ κάθε χώρας, προσαρμοσμένης στο κατά κεφαλή ΑΕΠ (με συντελεστή δύο τρίτων), την ανεργία (με συντελεστή δύο τρίτων του υπόλοιπου ενός τρίτου) και της ανεργίας των νέων (με συντελεστή το υπόλοιπο ένα ένατο). Καθορίζονται επίσης τα ανώτατα όρια ανά κράτος μέλος όπως και αναλυτικά οι περίοδοι που θα ληφθούν υπόψη (χωρίς να εξηγείται πάντως γιατί θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί ως σημείο αναφοράς π.χ. για την ανεργία ο Ιανουάριος 2020).[17] Για την Ελλάδα, είναι προφανές, ότι όλα τα παραπάνω κριτήρια οδηγούν σε αυξημένη αναλογικά συμμετοχή.
“Το πρόγραμμα REACT-EU και ιδιαίτερα η δυνατότητα άμεσης πρόσβασης στους πόρους του έχει μεγάλη σημασία για την Ελλάδα και τις άλλες χώρες του ευρωπαϊκού Νότου…”
Το πρόγραμμα REACT-EU και ιδιαίτερα η δυνατότητα άμεσης πρόσβασης στους πόρους του έχει μεγάλη σημασία για την Ελλάδα και τις άλλες χώρες του ευρωπαϊκού Νότου (περισσότερο από ό,τι για τις λιγότερο αναπτυγμένες χώρες της Ανατολικής Ευρώπης) και η προσπάθεια θα πρέπει να συγκεντρωθεί στην αποδοχή από όλους τόσο των συνολικών ποσών, όσο και των σχετικών επιμέρους διατάξεων ως προς τα κριτήρια κατανομής.
Μηχανισμός ανάκαμψης
Ο νέος Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (Recovery and Resilience Facility) αποτελεί το «πρόγραμμα-φάρο», τη «ναυαρχίδα» των προτάσεων της Επιτροπής για τη «Νέα γενιά ΕΕ», σε σχέση με το συνολικό ύψος του προγράμματος, αλλά και τις οικονομικές λειτουργίες που καλείται να καλύψει. Ο συνολικός προϋπολογισμός του είναι €560 δισ., από τα οποία τα €310 δισ. (55%) προβλέπεται να δοθούν με τη μορφή επιχορηγήσεων στα κράτη μέλη και τα υπόλοιπα €250 δισ. με τη μορφή δανείων (στα ποσά αυτά προστίθενται €864,4 εκατ. για το Πρόγραμμα Τεχνικής Στήριξης). Καλύπτει δηλαδή με τις επιχορηγήσεις του περισσότερο από το 60% του συνόλου των επιχορηγήσεων του προγράμματος «Νέα Γενιά ΕΕ».[18]
Πρόκειται για ένα ιδιαίτερα σημαντικό πρόγραμμα, το οποίο καλείται να λειτουργήσει συγχρόνως ως:
*Σταθεροποιητικό μέσο. Μολονότι ο όρος «σταθεροποίηση» αποφεύγεται πάντοτε, είναι χαρακτηριστικό ότι η νέα πρόταση υποκαθιστά – είναι αλήθεια αρκετά κρυφά, χωρίς τυμπανοκρουσίες – πριν από τη γέννησή του το πολύπαθο Δημοσιονομικό Μέσο για τη Σύγκλιση και την Ανταγωνιστικότητα (Budgetary Instrument for Convergence and Competitiveness).
“Αναφέρεται συχνά ότι ο νέος Μηχανισμός αποβλέπει σε μόνιμη αύξηση του ΑΕΠ των κρατών μελών και όχι απλώς στην ανάκαμψη από την τεράστια ύφεση που συνδέεται με την πανδημία.”
*Αναπτυξιακό μέσο. Αναφέρεται συχνά ότι ο νέος Μηχανισμός αποβλέπει σε μόνιμη αύξηση του ΑΕΠ των κρατών μελών και όχι απλώς στην ανάκαμψη από την τεράστια ύφεση που συνδέεται με την πανδημία. Ταυτίζεται με τις δημόσιες επενδύσεις – κεντρικό μοχλό ανάπτυξης. Αποτελεί άλλωστε τη θετική / δημοσιονομική διάσταση της νέας βιομηχανικής πολιτικής της Ε.Ε., η οποία συμπληρώνει τη χαλάρωση (όχι μόνο προσωρινά) των κανόνων του ανταγωνισμού με γνώμονα την προώθηση των – σημερινών και αυριανών – ευρωπαϊκών πρωταθλητών, κατεξοχήν στους κλάδους που βρίσκονται στην κορυφή των προτεραιοτήτων, την ψηφιακή και την πράσινη οικονομία.
“Η ανάγκη μεγαλύτερης αναλογικά στήριξης με επιχορηγήσεις των λιγότερο αναπτυγμένων χωρών, πέραν και ανεξάρτητα από το πόσο αποδείχτηκαν ευάλωτες, αναφέρεται ρητά…”
*Αναδιανεμητικό μέσο. Η ανάγκη μεγαλύτερης αναλογικά στήριξης με επιχορηγήσεις των λιγότερο αναπτυγμένων χωρών, πέραν και ανεξάρτητα από το πόσο αποδείχτηκαν ευάλωτες, αναφέρεται ρητά: «Οι οικονομίες κάτω του μέσου εισοδήματος με υψηλό χρέος έχουν ιδιαίτερα υψηλές συνολικές χρηματοδοτικές ανάγκες, όχι μόνο λόγω των υψηλότερων ελλειμμάτων του προϋπολογισμού, αλλά και λόγω των μεγαλύτερων αναχρηματοδοτήσεων για την ωρίμανση του δημόσιου χρέους».[19]
Ο υπολογισμός της ex ante κατανομής των κονδυλίων ανά κράτος μέλος ακολουθεί μια αρκετά πολύπλοκη διαδικασία. Σε πρώτη φάση τα κράτη μέλη κατανέμονται σε τρεις κατηγορίες: Όσα έχουν κατά κεφαλή ΑΕΠ μεγαλύτερο του μέσου της Ε.Ε., όσα έχουν κατά κεφαλή ΑΕΠ χαμηλότερο του μέσου και συγχρόνως έχουν σχετικά χαμηλό χρέος και όσα έχουν κατά κεφαλή ΑΕΠ χαμηλότερο του μέσου και συγχρόνως υψηλό δημόσιο χρέος (σε αυτήν την κατηγορία βρίσκεται και η Ελλάδα μαζί με την Ιταλία, την Ισπανία, την Πορτογαλία και την Κύπρο). Θεσπίζονται παράλληλα τα ανώτατα ποσοστά ΑΕΠ ανά χώρα βάσει φόρμουλας που στηρίζεται στον πληθυσμό, το κατά κεφαλή ΑΕΠ και το ποσοστό ανεργίας.[20]
“Η Ελλάδα είναι αυτή που περνά στην πρώτη θέση με 7,9% του ΑΕΠ της, ακολουθούμενη από τρεις από τις φτωχότερες χώρες…”
Επιχειρήσαμε μια ανάλυση της προβλεπόμενης κατανομής των επιχορηγήσεων (συνολικού ύψους €310 δισ.) ανά κράτος μέλος.[21] Η Ιταλία και η Ισπανία αναμένεται να εισπράξουν από περίπου 20% του συνόλου, ακολουθούμενες από τη Γαλλία, την Πολωνία, τη Γερμανία και την Ελλάδα, η οποία αναμένεται να εισπράξει €17,9 δισ. (5,8% του συνόλου). Η εικόνα όμως ανατρέπεται αν τα παραπάνω ποσά υπολογιστούν ως ποσοστά του ΑΕΠ (έτους 2018) κάθε κράτους (βλ. Διάγραμμα 2). Η Ελλάδα είναι αυτή που περνά στην πρώτη θέση με 7,9% του ΑΕΠ της, ακολουθούμενη από τρεις από τις φτωχότερες χώρες (την Κροατία, τη Βουλγαρία και τη Λετονία), την Ισπανία στην 7η θέση και την Ιταλία στη 10η θέση. Ο συντελεστής συσχέτισης μεταξύ των στοιχείων αυτών και του επιπέδου ανάπτυξης κάθε χώρας (ΑΕΠ ανά κάτοικο) είναι -0,69).
Διάγραμμα 2
Κατανομή των αναμενόμενων επιχορηγήσεων από τον Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας ως ποσοστό του ΑΕΠ κάθε κράτους μέλους (στοιχεία 2018)
Κάπως αντίστοιχα είναι και τα αποτελέσματα της ανάλογης άσκησης με τα ποσά που αναμένεται να εισπράξει κάθε κράτος ανά κάτοικο. Η Ελλάδα παραμένει στην πρώτη θέση, ακολουθούμενη από την Κροατία, την Ισπανία, την Πορτογαλία και την Κύπρο.
“…σε σχέση με την ύπαρξη αιρεσιμοτήτων ως προς το πρόγραμμα, την ευθύνη για την κατάρτιση του προγράμματος ανάκαμψης και ανθεκτικότητας θα έχει το κάθε κράτος μέλος…”
Τέλος, σε σχέση με την ύπαρξη αιρεσιμοτήτων ως προς το πρόγραμμα, ας σημειωθεί ότι την ευθύνη για την κατάρτιση του προγράμματος ανάκαμψης και ανθεκτικότητας θα έχει το κάθε κράτος μέλος, το πρόγραμμα όμως αυτό εντάσσεται στο Εθνικό Πρόγραμμα Μεταρρύθμισης στο πλαίσιο του «ευρωπαϊκού εξαμήνου» και θα πρέπει να δίνει έμφαση στην πράσινη ανάπτυξη και στον ψηφιακό μετασχηματισμό, αλλά και στην αποδοτικότητα, την απασχόληση, τις δεξιότητες, την έρευνα και την καινοτομία καθώς και στο επιχειρηματικό περιβάλλον, περιλαμβανόμενης της δημόσιας διοίκησης και του χρηματοπιστωτικού τομέα.[22] Ειδικά ως προς τα δάνεια τονίζεται ότι θα δίνονται σε αντάλλαγμα (in exchange) πρόσθετων μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων.[23]
“Ειδικά ως προς τα δάνεια τονίζεται ότι θα δίνονται σε αντάλλαγμα (in exchange) πρόσθετων μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων”
Η ύπαρξη αιρεσιμοτήτων ως αρχή και γενικός κανόνας είναι παρούσα. Θα πρέπει όμως να γίνει η διάκριση μεταξύ μακροοικονομικής αιρεσιμότητας και θεματικών αιρεσιμοτήτων. Για την πρώτη το ζητούμενο είναι η διερεύνηση του βαθμού που μια επενδυτική ή άλλη επιλογή συνάδει με ένα γενικότερο πρόγραμμα οικονομικής πολιτικής, ενώ οι «θεματικές αιρεσιμότητες» (τις οποίες ένθερμα υποστήριξαν πρόσφατα οι Mazzucato και Andreoni 2020), διασφαλίζουν ότι οι πόροι πράγματι θα διατεθούν σε επενδύσεις και μάλιστα σε επενδύσεις σε προεπιλεγέντες κλάδους και τομείς.[24] Κρίσιμο ζήτημα επίσης αποτελεί η επιλογή του φορέα που θα κληθεί να εξετάσει την τήρηση των όσων συμφωνήθηκαν. Έχει σημασία αν το ρόλο αυτό ασκεί ένας υπερεθνικός, «τεχνοκρατικός» θεσμός, όπως η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ή απλώς άλλα κράτη μέλη, θεσπίζοντας έτσι μια «ιεραρχία» χωρών που κρίνουν και χωρών που κρίνονται. Τέλος, ας μην υποτιμάται η νοητή γραμμή που χωρίζει την έγκριση ενός εθνικού προγράμματος από την υποχρεωτική αποδοχή από ένα κράτος μέλος αποφάσεων που πήραν άλλοι και που το κράτος μέλος οφείλει απλώς να «οικειοποιηθεί».
Η πρόταση για τη δημιουργία του νέου αυτού μηχανισμού αποτελεί αναμφίβολα τη μεγαλύτερη καινοτομία μεταξύ των προτάσεων της Επιτροπής και τη ριζοσπαστικότερη κίνηση, με σχεδόν βέβαιη την τελική αποδοχή από όλα τα κράτη μέλη. Οι πτυχές όμως οι οποίες ενδέχεται να μεταβληθούν κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων αφορούν, πρώτον, την κατανομή μεταξύ επιχορηγήσεων και δανείων. Οι «φειδωλές» χώρες θα ασκήσουν πίεση για αύξηση του μεριδίου των δανείων με πιθανή διέξοδο εν προκειμένω την ενίσχυση των κανόνων της αιρεσιμότητας. Ενδέχεται δηλαδή η γνωστή επιχειρηματολογία στη βάση του «ηθικού κινδύνου» (moral hazard) να οδηγήσει σε πιο αυστηρή αιρεσιμότητα ως προς τις επιχορηγήσεις ή ακόμα και σε πρόβλεψη κάποιου σχετικού ρόλου εδώ για το Συμβούλιο Ecofin (και το Eurogroup για τα κράτη μέλη της ευρωζώνης), δηλαδή για τα κράτη μέλη και όχι απλώς την Επιτροπή. Η δεύτερη ενδεχόμενη μεταβολή θα αφορά τα κριτήρια κατανομής μεταξύ των κρατών μελών, έτσι ώστε να υπάρξει μεγαλύτερη ισορροπία μεταξύ των λιγότερο αναπτυγμένων χωρών του Νότου και εκείνων της Ανατολής.
“Η νέα πρόταση της Επιτροπής και πιο συγκεκριμένα ο Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας επέφερε και το άδοξο τέλος του Δημοσιονομικού Μέσου Σύγκλισης και Ανταγωνιστικότητας”
Η «μεγάλη απουσία»
Αναφέρθηκε ήδη εκείνο που έχει πολύ λίγο συζητηθεί. Η νέα πρόταση της Επιτροπής και πιο συγκεκριμένα ο Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας επέφερε και το άδοξο τέλος του Δημοσιονομικού Μέσου Σύγκλισης και Ανταγωνιστικότητας (Budgetary Instrument for Convergence and Competitiveness, BICC), το οποίο είχε αποτελέσει κεντρικό σημείο των παλαιότερων προτάσεων της Επιτροπής, κάτω από τον τίτλο «Οικονομική και Νομισματική Ένωση».
Η πραγματική αφετηρία και βάση των συζητήσεων και διαπραγματεύσεων που είχαν προηγηθεί τα τελευταία δύο χρόνια ήταν η πρόταση του Προέδρου Macron, η οποία είχε ξεκινήσει ως «δημοσιονομική ικανότητα» (fiscal capacity), ένας «ειδικός προϋπολογισμός για την ευρωζώνη» και είχε καταλήξει σε ένα ισχνό Ταμείο, πολύ μακριά βέβαια από τις «πολλές ποσοστιαίες μονάδες του αθροιστικού ΑΕΠ» (και μάλιστα χρηματοδοτούμενο από νέους ευρωπαϊκούς φόρους) για τις χώρες της ευρωζώνης, και χωρίς ειδοποιό διαφορά από άλλα υφιστάμενα Ταμεία και μηχανισμούς.
Κεφάλαιο 3 – ΚΑΠ και περιβάλλον
Αγροτική ανάπτυξη
Η συνειδητή προσπάθεια «εκσυγχρονισμού» του προϋπολογισμού της Ε.Ε., ή έστω, της εμφάνισής του, έχει οδηγήσει εδώ και χρόνια στην «κάλυψη» των δαπανών για την Κοινή Γεωργική Πολιτική κάτω από τον τίτλο «Φυσικοί Πόροι και Περιβάλλον». Είναι χαρακτηριστικό ότι σχεδόν 90% του κεφαλαίου αυτού καλύπτει η Κοινή Γεωργική Πολιτική, με αυξανόμενη πάντως σημασία της περιβαλλοντικής της διάστασης.[25]
“Στη νέα πρόταση της Επιτροπής περιλαμβάνεται κονδύλι ύψους €15 δισ. από το Πρόγραμμα «Νέα Γενιά ΕΕ» για τον τομέα Αγροτική Ανάπτυξη.”
Στη νέα πρόταση της Επιτροπής περιλαμβάνεται κονδύλι ύψους €15 δισ. από το Πρόγραμμα «Νέα Γενιά ΕΕ» για τον τομέα Αγροτική Ανάπτυξη, «διότι οι αγροτικές περιοχές θα διαδραματίσουν ζωτικό ρόλο στην επίτευξη της πράσινης μετάβασης και των στόχων της Ευρώπης για το κλίμα και το περιβάλλον».[26] Δεν προτείνεται καμιά μεταβολή σε σχέση με την κατανομή των σχετικών πόρων ανά κράτος μέλος. Σημειώνεται πάντως ότι στην πρόταση της Επιτροπής του 2018, οι διατάξεις της οποίας, ανεξαρτήτως των τελικών ποσών, φαίνεται να γίνονται δεκτές από τα κράτη μέλη, έχει κεντρική θέση η ευελιξία μεταξύ άμεσων ενισχύσεων και αγροτικής ανάπτυξης. Κάθε κράτος έχει το δικαίωμα να μεταφέρει μέχρι 15% από τον έναν τομέα στον άλλον.
Προτείνεται τέλος η προσθήκη €4 δισ. για την (υπόλοιπη) Κοινή Γεωργική Πολιτική και €500 εκατ. για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας.
Οι συσχετισμοί στο εσωτερικό του Συμβουλίου ως προς την Κοινή Γεωργική Πολιτική είναι σταθεροί. Η Ελλάδα, ανέκαθεν από τις περισσότερο ευνοημένες χώρες, έχει κάθε λόγο να προσδοκά θετική σχετική απόφαση.
“Με την πρόταση για τη «Νέα Γενιά ΕΕ» το συνολικό ποσό που θα διατεθεί από τον προϋπολογισμό θα ανέλθει σε €40 δις…”
Πράσινη συμφωνία και δίκαιη μετάβαση
Λίγες μόνο εβδομάδες πριν από την έκρηξη της πανδημίας η Επιτροπή είχε προτείνει, στο πλαίσιο της «Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας» τη δημιουργία ενός μηχανισμού, ενός Ταμείου Δίκαιης Μετάβασης (Just Transition Fund) με στόχο τη χρηματοδοτική στήριξη και τεχνική βοήθεια των πολιτών, επιχειρήσεων, περιφερειών και κρατών που πλήττονται περισσότερο από τη μετάβαση προς την πράσινη οικονομία. Με τη πρόταση για τη «Νέα Γενιά ΕΕ» το συνολικό ποσό που θα διατεθεί από τον προϋπολογισμό θα ανέλθει σε €40 δισ. (τα 30 προερχόμενα από τη «Νέα Γενιά ΕΕ») με παράλληλη ενίσχυση του σχετικού άξονα στο πρόγραμμα προσέλκυσης επενδύσεων investEU, καθώς και έναν μηχανισμό για δανεισμό του δημόσιου τομέα.[27] Ο στόχος είναι η συνολική κινητοποίηση τουλάχιστον €150 δισ., όλες δε οι σχετικές επενδύσεις θα πρέπει να πραγματοποιηθούν στη βάση συγκεκριμένων εδαφικών σχεδίων δίκαιης μετάβασης, που καλούνται να ετοιμάσουν τα κράτη μέλη.
Η διακρατική κατανομή θα γίνει βάσει συγκεκριμένων κριτηρίων που στηρίζονται κατά κύριο λόγο στo σχετικό βάρος των τομέων έντασης άνθρακα και την απασχόληση στην εξόρυξη άνθρακα και λιγνίτη,[28] αλλά και σε μηχανισμό πριμοδότησης των λιγότερο αναπτυγμένων κρατών μελών, εντός κάποιων ανώτατων ορίων. Το αποτέλεσμα της εφαρμογής των κριτηρίων αυτών έχει ήδη παρουσιαστεί από την Επιτροπή.[29] Βάσει του σχεδίου η Πολωνία αναμένεται να απορροφήσει το 20% του συνόλου, ακολουθούμενη από τη Γερμανία, τη Ρουμανία και τη Τσεχία. Η Ελλάδα βρίσκεται στην 9η θέση με €1,7 δισ. ή 4,3% του συνόλου. Αν όμως η κατανομή ανά κράτος μέλος γίνει στη βάση του ΑΕΠ κάθε χώρας,[30] η Βουλγαρία αναμένεται να εισπράξει από τα 40 €δισ. του Ταμείου Δίκαιης Μετάβασης ποσό που ισοδυναμεί με το 2,4% του ΑΕΠ της. Ακολουθούν οι Εσθονία με 2,2%, η Τσεχία με 1,2% και η Ρουμανία με 1,1% του ΑΕΠ τους. Η Ελλάδα βρίσκεται στην 11η θέση, αναμένοντας να εισπράξει ποσό που ισοδυναμεί με το 0,76% του ΑΕΠ της.
Πρόκειται για ένα νέο Ταμείο με σαφή αναδιανεμητικό χαρακτήρα που ενισχύει ιδιαίτερα τις περισσότερες από τις χώρες της Ανατολικής Ευρώπης και που αναμφίβολα θα διευκολύνει και την Ελλάδα στη μετάβαση στη μετά-λιγνιτική εποχή.
Κεφάλαια 4, 5, 6 – Μετανάστευση, άσυλο, άμυνα και εξωτερικές σχέσεις
Στα κεφάλαια 4, 5 και 6 οι προτεινόμενες καινοτομίες είναι σχετικά λίγες. Προτείνονται αυξήσεις των κονδυλίων, κατά κύριο όμως λόγο για να επαναφέρουν (άλλοτε εν μέρει και άλλοτε πλήρως) τη διαπραγμάτευση γύρω από τα όσα η Επιτροπή είχε ήδη προτείνει από το 2018.
Η αρχική (2018) πρόταση για το κεφάλαιο 4 (Μετανάστευση και διαχείριση συνόρων) ήταν €30,8 δισ., οι διακρατικές διαπραγματεύσεις όμως είχαν καταλήξει το 2019 στο ποσό των €23,3 δισ. και η νέα πρόταση της Επιτροπής επαναφέρει και μάλιστα αυξημένο το ποσό στα €31,1 δισ..
Στο κεφάλαιο 5 (Ανθεκτικότητα, Ασφάλεια και Άμυνα), οι δαπάνες για άμυνα είχαν υποστεί μεγάλη μείωση κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων (από €17,2 δισ. της αρχικής πρότασης σε €6,0 δισ.) και η νέα πρόταση της Επιτροπής προτείνει να φτάσουν τα €9,5 δισ.
Στο υποκεφάλαιο «Ανθεκτικότητα και Απάντηση σε Κρίσεις» του κεφαλαίου 5 υπάγεται και το Πρόγραμμα της Πολιτικής Προστασίας (rescEU), το οποίο πλέον φτάνει τα €3,1 δισ., με, συγχρόνως, αυξημένη ευελιξία και λειτουργική δυνατότητα.
Πρόγραμμα Υγεία
Η προσθήκη €9,4 δισ. για το Πρόγραμμα Υγεία (Η Ευρώπη για την Υγεία – EU4HEALTH) ήταν αναμενόμενη. Η πρόταση της Επιτροπής είναι για €7,7 δισ. από το πρόγραμμα «Νέα Γενιά ΕΕ» και τα υπόλοιπα €1,7 δισ. από το «κανονικό» Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο.[31] Η νέα πρόταση της Επιτροπής τοποθετεί το Πρόγραμμα Υγεία στο υποπρόγραμμα «Ανθεκτικότητα και Απάντηση σε Κρίσεις». Υπενθυμίζεται ότι στην αρχική της πρόταση (2018) η Επιτροπή είχε προτείνει μετεξέλιξη του Κοινωνικού Ταμείου σε «Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο+», ώστε να συμπεριληφθούν σε αυτό σχετικά μικρές δράσεις που προϋπήρχαν στον χώρο της υγείας, της απασχόλησης νέων, κ.λπ.. Στην αρχική πρόβλεψη οι δαπάνες στον τομέα της υγείας θα ήταν €413 εκατ., επομένως παρουσιάζεται μια υπέρ-εικοσαπλάσια αύξηση. Ως προς την κατανομή δε, η μόνη αναφορά είναι σε «ισορροπημένη γεωγραφική κάλυψη».
“Πρόκειται δηλαδή για μια στην πράξη αναβάθμιση του ρόλου της Ένωσης σε σχέση με εκείνον των κρατών μελών.”
Εκείνο που έχει ιδιαίτερη σημασία να τονιστεί είναι ότι ο τομέας της υγείας δεν αποτελεί πολιτική όπου η Ε.Ε. ασκεί συντρέχουσα αρμοδιότητα με τα κράτη μέλη. Σύμφωνα με το άρθρο 168 της Συνθήκης, η Ε.Ε. έχει μόνο συνοδευτικό και υποστηρικτικό ρόλο και βέβαια μπορεί να προωθεί τον συντονισμό των εθνικών πολιτικών, κ.λπ. Πρόκειται δηλαδή για μια στην πράξη αναβάθμιση του ρόλου της Ένωσης σε σχέση με εκείνον των κρατών μελών.
Παρά το ότι πρόκειται για «εξ υφαρπαγής» αύξηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης, θα πρέπει να αναμένεται ότι οι σχετικές προτάσεις της Επιτροπής θα γίνουν δεκτές. Θα ήταν πάντως ευκταίο αν οι σχετικοί πόροι κατανεμηθούν στα κράτη μέλη στη βάση συγκεκριμένων δεικτών που θα εκφράζουν τις ελλείψεις των εθνικών συστημάτων.
Από τα δύο υποκεφάλαια του κεφαλαίου 6 (Γειτονιά και ο Κόσμος), ως προς την Προ-ενταξιακή Βοήθεια για τις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων, το προβλεπόμενο ποσό επανέρχεται στην αρχική πρόταση της Επιτροπής για €12,9 δισ. (ενώ η Φινλανδική Προεδρία μιλούσε για €11,4 δισ.). Η μεγάλη αύξηση βρίσκεται στο υποκεφάλαιο Εξωτερική Δράση, το οποίο στην αρχική πρόταση ήταν €93,1 δισ., είχε φτάσει σύμφωνα με το «διαπραγματευτικό κουτί» της Φινλανδικής Προεδρίας σε €75,5 δισ. και αυξάνει τώρα, με τη νέα πρόταση της Επιτροπής σε €104,7 δισ..
Οι προτεινόμενες μεγάλες αυξήσεις, σε σχέση με το μέχρι τώρα αποτέλεσμα των διακρατικών διαπραγματεύσεων, όσων περιλαμβάνονται στα κεφάλαια του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου που αφορούν τις εξωτερικές σχέσεις, τον τομέα της μετανάστευσης-ασύλου και εκείνων της «αντοχής, ασφάλειας και άμυνας» αντανακλούν, όπως πάντοτε μέχρι τώρα, τις διαφορές μεταξύ της Επιτροπής και των περισσότερων από τα κράτη μέλη σε αυτούς τους τομείς. Στηρίζονται όμως επιπλέον και σε μια λογική ανάλογη εκείνης στην οποία στηρίζεται ολόκληρο το νέο πρόγραμμα. Η ανάκαμψη όλων των γειτονικών χωρών, όπως και όλων των κρατών μελών, είναι προς το συμφέρον όλων.
“Το consensus ως προς τις βασικές αρχές επί των οποίων στηρίζεται το πρόγραμμα ανάκαμψης έχει ήδη επιτευχθεί.”
Οι προοπτικές και τα ανοιχτά ερωτηματικά
Το consensus ως προς τις βασικές αρχές επί των οποίων στηρίζεται το πρόγραμμα ανάκαμψης έχει ήδη επιτευχθεί. Η ανάκαμψη απαιτεί ένα μεγάλο πρόγραμμα δημόσιων επενδύσεων, μαζί με ένα σύστημα προσέλκυσης ιδιωτικών επενδύσεων, προσανατολισμένων στην πράσινη ανάπτυξη και στον ψηφιακό μετασχηματισμό. Το προτεινόμενο ύψος του προγράμματος αυτού είναι, όπως και σε μεγάλο βαθμό ο τρόπος χρηματοδότησής του, πρωτοφανή για τα ευρωπαϊκά δεδομένα, και φαίνεται να είναι ήδη κατοχυρωμένα· μένει να φανεί αν πράγματι είναι επαρκή για την αντιμετώπιση της κρίσης. Εντός του καλοκαιριού πάντως αναμένεται να υπάρξει τελική συμφωνία.
“Η ακριβής διάρκεια της χρονικής περιόδου του δανεισμού της Ε.Ε. ενδέχεται να μειωθεί, χωρίς να αποκλείεται μια κλιμακωτή εισαγωγή κάποιων από τα μέτρα.”
Το συνολικό ύψος τους νέου Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου αν δεν είναι €1.850 δισ., όπως προτείνει η Επιτροπή, θα υποστεί οριακές μόνο μειώσεις. Το πιθανότερο είναι ότι οι μειώσεις αυτές θα αναφέρονται στα €1.100 δισ. του «καθεαυτού» δημοσιονομικού πλαισίου και όχι στα €750 δισ. του Σχεδίου Ανάκαμψης. Παράλληλα, θα αναζητηθούν τρόποι κατοχύρωσης της μοναδικότητας της κρίσης και της προσωρινότητας των μέτρων. Η ακριβής διάρκεια της χρονικής περιόδου του δανεισμού της Ε.Ε. ενδέχεται να μειωθεί, χωρίς να αποκλείεται μια κλιμακωτή εισαγωγή κάποιων από τα μέτρα.
Το μεγάλο κενό των προτάσεων που αναφέρεται στους πόρους που θα κληθούν να καλύψουν τις νέες μεγάλες δαπάνες δεν μπορεί παρά να διασαφηνισθεί. Ποιοι πόροι, πότε θα εισαχθούν, πόσο νέοι θα είναι, κ.ο.κ. Οι δε «επιστροφές» θα συνεχιστούν ως έχουν ή – δεν αποκλείεται – και να αυξηθούν;
“Το «παίγνιο» δεν είναι απλώς μεταξύ Βορρά και Νότου, αν και πράγματι, οι αντιδράσεις που αντιμετωπίζονται πιο δύσκολα προέρχονται από τις χώρες που αυτό-χαρακτηρίζονται ως «φειδωλές…”
Ο Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου καλείται να αποδείξει τις δεξιότητες honest broker που του αποδίδονται.[32] Το «παίγνιο» δεν είναι απλώς μεταξύ Βορρά και Νότου, αν και πράγματι, οι αντιδράσεις που αντιμετωπίζονται πιο δύσκολα προέρχονται από τις χώρες που αυτοχαρακτηρίζονται ως «φειδωλές», με ηγετικό ρόλο του Πρωθυπουργού των Κάτω Χωρών M.Rutte. Ως αποτέλεσμα των αντιδράσεων των χωρών αυτών ενδέχεται πράγματι να υπάρξει μια – μικρή, περίπου συμβολικού χαρακτήρα – μεταβολή στη σχέση επιχορηγήσεων / δανείων προς τα κράτη μέλη (από 55/45 σε 50/50;).
Το σημείο στο οποίο πάντως οι χώρες αυτές θα επιμείνουν αφορά στο πως, ως προς τι, με τι μέσα και ποιος τελικά θα έχει την ευθύνη παρακολούθησης της εκτέλεσης του τόσο φιλόδοξου νέου προγράμματος. Θα πρέπει να αναμένεται ότι οι κάθε μορφής αιρεσιμότητες, ως προς τόσο την επιλογή των χρηματοδοτούμενων επενδύσεων όσο και την υλοποίηση των όποιων αποφάσεων, θα ενταθούν. Ο ρόλος του Eurogroup και του Συμβουλίου Οικονομικών στην παρακολούθηση αυτή θα ενισχυθεί και θα προχωρήσει πέραν της απλής σύνδεσης με τη διαδικασία του «ευρωπαϊκού εξαμήνου» που ήδη προβλέπεται.[33] Εκείνο που θα επιδιωχθεί είναι να δοθούν πλήρεις εγγυήσεις ότι οι πόροι θα διατεθούν αποκλειστικά για επενδύσεις και μάλιστα στους προβλεπόμενους τομείς. Άλλωστε η Καγκελάριος A.Merkel το έχει ήδη δηλώσει: «Κάθε χώρα θα πρέπει να εξασφαλίσει ότι οι εσωτερικές της πολιτικές θα πρέπει να εγγυώνται το μέλλον (‘future-proof’).»
Τέλος, κάποιες, επίσης οριακές, μεταβολές ως προς τα κριτήρια κατανομής των πόρων μεταξύ των κρατών μελών δεν θα πρέπει να αποκλείονται. Ιδιαίτερα, αν έτσι εξασφαλίζεται ότι πρωτεύοντα ρόλο έχει ο βαθμός που κάθε χώρα αποδείχτηκε ευάλωτη στην πανδημία και τις επιπτώσεις της.
Όλα αυτά παραμένουν βέβαια ανοικτά, μόνο όμως αμυχές θα προκαλέσουν στην υφιστάμενη πρόταση. Το νέο Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο από αυτές τις προτάσεις θα εκπορεύεται και αυτές τις θέσεις και ισορροπίες θα εκφράζει.
Βιβλιογραφικές Αναφορές
Cameron,A., Claeys,G., Midões,C., Tagliapietra,S. (2020), One last push is needed to improve the Just Transition Fund proposal, Bruegel 11.6.2020.
Council of the European Union, Presidency (2019), Multiannual Financial Framework (MFF) 2021-2027: Negotiating Box with figures, 14518/1/19, Brussels 5.12.2019.
Darvas,Z. (2020), The EU’s recovery und proposals: Crisis relief with massive redistribution, Bruegel.
Garicano,L., Hayer,V., Verhofstadt,G. (2020), Commission’s magical thinking won’t save us from the coronavirus crisis, Politico, 8.5.2020.
Mazzucato,M., Andreoni,A. (2020), No more free-lunch bailouts, Project Syndicate 25.6.2020.
Soros,G. (2020), The crisis of a lifetime, interview: G.P.Schmitz, Project Syndicate, 11.5.2020
[1] Σε ολόκληρο το κείμενο τα ποσά αναφέρονται σε τιμές 2018. Υπενθυμίζεται ότι σε ετήσια βάση, σε τρέχουσες τιμές, το ύψος του κοινοτικού προϋπολογισμού αυξάνει συνεχώς, με μικρές διακυμάνσεις. Η εικόνα όμως αυτή είναι πλασματική διότι την τριακονταετία που καλύπτουν τα δημοσιονομικά πλαίσια έχει σταδιακά αυξηθεί ο αριθμός των κρατών μελών. Η στάθμιση των στοιχείων με το άθροισμα του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος των εκάστοτε κρατών μελών δίνει μια λιγότερο σαφή εικόνα. Το 1981, ο προϋπολογισμός της (τότε) ΕΟΚ αντιπροσώπευε το 0,6% του αθροίσματος των ΑΕΠ των 10 κρατών μελών, το 1986 το 0,8% του ΑΕΠ της ΕΟΚ των 12 κρατών μελών, το 1993 έφτασε στο 1,04%, αλλά μετά το 1998 άρχισε μια μείωση, η οποία συνεχίστηκε έως και το 2008, παρά την είσοδο χωρών με πολύ χαμηλότερα επίπεδα ανάπτυξης.
[2] Ας σημειωθεί ότι ο χρονισμός τόσο της πρότασης της Επιτροπής όσο και της Γάλλο-Γερμανικής δήλωσης έχει ιδιαίτερη σημασία. Όχι μόνο διότι η ανάγκη άμεσης λήψης μέτρων από την Ένωση ήταν και παραμένει επιτακτική, ακόμα και για την επιβίωση του ευρωπαϊκού εγχειρήματος, αλλά και διότι η πρόταση έπρεπε να κατατεθεί πριν από την Γερμανική Προεδρία, καθώς αλλιώς κινδύνευε να νοθεύσει την ουδετερότητα με την οποία οφείλει να κινείται η Προεδρία.
[3] Υπήρξαν ιδέες και προτάσεις, π.χ. από τον G.Soros (2020), που δεν προχώρησαν, για δανεισμό στο διηνεκές της Επιτροπής.
[4] Παρόμοια χρήση στο παρελθόν είχε υπάρξει μόνο για ιδιαίτερα μικρά ποσά.
[5] Βλ. σχετικά την ενότητα 4.3Δ της μελέτης που ανέθεσε η Τράπεζα της Ελλάδος στο ΕΛΙΑΜΕΠ: Αχιλλέας Μητσός, σε συνεργασία με τον Δημήτρη Κατσίκα, (2020, υπό έκδοση) Η ανεκπλήρωτη φιλοδοξία της Δημοσιονομικής Ένωσης. Στόχοι, λειτουργία και όρια του προϋπολογισμού της Ε.Ε.
[6] Commission staff working document SWD (2020)98, σελ.13.
[7] Ibid.
[8] Τα στοιχεία αυτά, όπου είναι εφικτό, παρουσιάζονται και αναλύονται στις αντίστοιχες ενότητες. Στο σημείο αυτό αξίζει να αναφερθεί η προσπάθεια του Z. Darvas του Bruegel (2020), έστω και αν, σε ορισμένα τουλάχιστον σημεία, η ανάλυση αυτή στηρίζεται σε αρκετά αυθαίρετες υποθέσεις.
[9] Οι σχετικές προτάσεις Κανονισμών είναι οι COM(2020)404 και COM(2020)403 της 29.5.2020, με τα Παραρτήματα 1 (όπου δίνεται η κατανομή ανά «παράθυρο» του Μηχανισμού), 2 (όπου οι επιλέξιμοι κλάδοι), 3 (όπου οι βασικοί δείκτες επιδόσεων), 4 (όπου αναφέρονται τα προηγούμενα Μέσα και Μηχανισμοί) και 5 (όπου δίνεται μια σύνοψη των κλασσικών επιχειρημάτων για τις αποτυχίες της αγοράς και τις άλλες αιτίες δημόσια παρέμβασης για την τόνωση των επενδύσεων).
[10] Ένα τμήμα του ποσού αυτού (€5 δισ.) προβλέπεται να χρησιμοποιηθούν ήδη το 2020 από το τρέχον Δημοσιονομικό Πλαίσιο.
[11] Η αναφορά αυτή οδήγησε τον Z. Darvas (2020) να υπολογίσει την κατανομή βάσει αφενός του ποσοστού μείωσης του ΑΕΠ της χώρας και αφετέρου της σχέσης δημόσιου χρέους και ΑΕΠ.
[12] Βλ. ιδιαίτερα το Παράρτημα 7 της μελέτης που ανέθεσε η Τράπεζα της Ελλάδος στο ΕΛΙΑΜΕΠ: Αχιλλέας Μητσός, σε συνεργασία με τον Δημήτρη Κατσίκα, (2020, υπό έκδοση) Η ανεκπλήρωτη φιλοδοξία της Δημοσιονομικής Ένωσης. Στόχοι, λειτουργία και όρια του προϋπολογισμού της Ε.Ε.
[13] Υπενθυμίζεται ότι στα ποσά αυτά δεν περιλαμβάνονται δράσεις που σχετίζονται με την έρευνα και καινοτομία, αλλά είναι εκτός προγράμματος πλαισίου, όπως το πρόγραμμα ΙΤΕΡ, η έρευνα στον τομέα της Ευρατόμ ή στον τομέα του διαστήματος.
[14] Βλ. σελίδα 45 κ.ε. της μελέτης που ανέθεσε η Τράπεζα της Ελλάδος στο ΕΛΙΑΜΕΠ: Αχιλλέας Μητσός, σε συνεργασία με τον Δημήτρη Κατσίκα, (2020, υπό έκδοση) Η ανεκπλήρωτη φιλοδοξία της Δημοσιονομικής Ένωσης. Στόχοι, λειτουργία και όρια του προϋπολογισμού της Ε.Ε.
[15] Για τα δύο τελευταία πάντως η Επιτροπή προτείνει αύξηση ώστε το μεν Erasmus να φτάσει τα €24,6 δισ., το δε «Δημιουργική Ευρώπη» τα €1,5 δισ..
[16] Βλ. τη μελέτη που ανέθεσε η Τράπεζα της Ελλάδος στο ΕΛΙΑΜΕΠ: Αχιλλέας Μητσός, σε συνεργασία με τον Δημήτρη Κατσίκα, (2020, υπό έκδοση) Η ανεκπλήρωτη φιλοδοξία της Δημοσιονομικής Ένωσης. Στόχοι, λειτουργία και όρια του προϋπολογισμού της Ε.Ε. Σημειώνεται ότι κάθε σύγκριση με το σημερινό ή προηγούμενα Πολυετή Δημοσιονομικά Πλαίσια είναι ουσιαστικά αδύνατη, κυρίως λόγω της άλλοτε – σημαντικής – συμμετοχής και του Ηνωμένου Βασιλείου.
[17] Βλ. COM(2020)451, 28.5.2020 για την Πρόταση Κανονισμού και το Παράρτημα, όπου αναλύονται τα κριτήρια κατανομής.
[18] Σημειώνεται ότι από το συνολικό ποσό των €500 δισ. τα €66.8 δισ. (13,6% του συνόλου των €500 δισ.) αποτελούν εγγυήσεις κι επομένως δεν θα έπρεπε να θεωρούνται επιχορηγήσεις.
[19] Κείμενο Εργασίας SWD(2020)92 της 28.5.2020, σελ.23.
[20] Η μέθοδος περιγράφεται στο COM(2020)408 της 28.5.2020 και μαθηματικά στο σχετικό Παράρτημα. Το σκεπτικό, οι διάφορες αναλύσεις, προσομοιώσεις, κ.λπ. περιλαμβάνονται στο Κείμενο Εργασίας SWD(2020)92 της 28.5.2020.
[21] Ως βάση των υπολογισμών χρησιμοποιήθηκαν τα δημοσιευμένα στοιχεία από την Επιτροπή στο European Commission, The pillars of Next Generation EU.
[22] Στη σελ.23 του COM(2020)408 της 28.5.2020 αναφέρονται ρητά οι προϋποθέσεις και οι προτεραιότητες που τα εθνικά προγράμματα θα πρέπει να καλύπτουν.
[23] COM(2020)408, σελ.2.
[24] O Επίτροπος T. Breton σε άρθρο του στην «Καθημερινή» της 5.7.2020 φαίνεται να έχει ήδη αποφασίσει ότι «η Ελλάδα θα μπορέσει να χρηματοδοτήσει επενδύσεις σε πεδία όπως η ψηφιοποίηση των δημόσιων υπηρεσιών, η αναβάθμιση των δεξιοτήτων του εργατικού δυναμικού, η περαιτέρω ώθηση στους ζωτικούς τομείς του τουρισμού και του πολιτισμού, η προώθηση της καινοτομίας και της ενεργητικής αποδοτικότητας του κατασκευαστικού κλάδου, η ενίσχυση της εξαγωγικής δραστηριότητας του διατροφικού τομέα, από το ελαιόλαδο ως το σαφράν».
[25] Στην αρχική πρόταση της Επιτροπής (2018) αναφέρεται ότι «τουλάχιστον 30% του συνολικού κονδυλίου κάθε χώρας για αγροτική ανάπτυξη θα αφιερώνεται σε περιβαλλοντικά και κλιματικά μέτρα και 40% του συνολικού προϋπολογισμού της ΚΑΠ αναμένεται να συνεισφέρει στην κλιματική πολιτική».
[26] COM(2020)442, της 27.5.2020.
[27] Η σχετική Πρόταση τροποποίησης του σχετικού Κανονισμού: COM(2020)453 της 28.5.2020 και τα Παραρτήματα COM(2020)463 και Com(2020)453 (βλ. και το Κείμενο Εργασίας SWD(2020)92 της 28.5.2020.
[28] Βλ. Cameron, et.al. (2020) για κριτική σχετικά με την υιοθέτηση αυτών των κριτηρίων,
[29] Π.χ. European Commission, EU budget for recovery: Questions and answers on the Just Transition Mechanism, 28.5.2010.
[30] Στοιχεία Eurostat για το 2018 σε τρέχουσες τιμές, ισοτιμία αγοραστικής δύναμης.
[31] Πρόταση Κανονισμού COM(2020)405 της 28.5.2020 και τα Παραρτήματα.
[32] Δική του ευθύνη η αναζήτηση ισορροπιών, και όχι της Γερμανικής Προεδρίας, όπως κατά κόρο αναφέρεται στον ελληνικό τύπο. Αυτό βέβαια ουδόλως υποτιμά την «παρασκηνιακή» κινητοποίηση της Γερμανίας, όπως και άλλων χωρών και βέβαια της Επιτροπής. Έχοντας ο ίδιος συμμετάσχει, ως μέλος μιας ολιγομελούς ομάδας που συμμετείχε εκ μέρους της Επιτροπής σε τουλάχιστον τέσσερις προηγούμενες διαπραγματεύσεις για τα αντίστοιχα Πολυετή Δημοσιονομικά Πλαίσια, μπορώ να βεβαιώσω ότι καμιά τελική θέση δεν βρέθηκε στην επίσημη αίθουσα των διαπραγματεύσεων, αλλά έξω από αυτήν και πάντοτε με τη συμμετοχή της Επιτροπής. Οι εθνικές δε αντιπροσωπείες που απέφυγαν να επενδύσουν σε αυτές τις διαδικασίες και με αυτούς τους παράγοντες δεν ωφελήθηκαν από το τελικό αποτέλεσμα.
[33] Είναι χαρακτηριστική η φερόμενη ως απόφαση του Έλληνα Πρωθυπουργού, όπως δήλωσε στη συνέντευξη του στην Financial Times της 5ης Ιουλίου 2020, «να αρνηθεί αυστηρές προϋποθέσεις ως προς τη χρήση της επείγουσας βοήθειας για τον κορωνοϊό».