Δεδομένης της σημασίας του εμπορίου και της ανάπτυξης για τη συνεργασία Αφρικανικής Ένωσης-ΕΕ, είναι σημαντικό να εξηγηθούν οι διαρθρωτικές ανισότητες, ιδίως ενόψει της επικείμενης συνόδου κορυφής Αφρικανικής Ένωσης-ΕΕ στις 17-18 Φεβρουαρίου 2022. Το κείμενο πολιτικής παρέχει μια επισκόπηση των άνισων σχέσεων στο εμπόριο και την αναπτυξιακή βοήθεια. Καταγράφει την αναποτελεσματικότητα της σύμπραξης πολιτικών για την αποτελεσματικότητα της αναπτυξιακής πολιτικής και παρουσιάζει τη συζήτηση για τα ζητήματα της πολυμέρειας, της κλιματικής αλλαγής, της ειρήνης και της ασφάλειας καθώς και της μετανάστευσης.
- Η αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) είναι ένας ευρύς τομέας δραστηριότητας που έχει υποστεί πολλές σημαντικές τροποποιήσεις τόσο στους ορισμούς όσο και στους στόχους της.
- Η εξωτερική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει ενσωματώσει την αναπτυξιακή πολιτική, αναπαράγοντας μία ασυμμετρική σχέση με την Αφρική.
- Από την αλλαγή του αιώνα, το εύρος των σχέσεων ΕΕ-Αφρικής διευρύνθηκε ώστε να καλύψει νέες προκλήσεις, όπως η κλιματική αλλαγή, η τρομοκρατία, η απελευθέρωση του εμπορίου και η μετανάστευση.
- Οι αναπτυξιακές πολιτικές της ΕΕ αποκαλύπτουν μια μακροπρόθεσμη μετατόπιση των προτεραιοτήτων της ΕΕ από τους θεμελιώδεις αναπτυξιακούς στόχους προς ένα ευρύτερο φάσμα φιλοδοξιών και στοχεύσεων.
- Ο προσδιορισμός των διεθνών οργανισμών στους οποίους η ίδια η ΕΕ και τα κράτη μέλη της θα πρέπει να εστιάσουν το διπλωματικό και πολιτικό τους κεφάλαιο συνιστά πρόκληση.
- Δεδομένης της πολιτικής επιρροής και της σημασίας της Αφρικανικής Ηπειρωτικής Ζώνης Ελεύθερων Συναλλαγών (AfCFTA) για την οικονομική ανάπτυξη της ηπείρου, η ΕΕ πρέπει να επικεντρώσει τις προσπάθειές της στην ενθάρρυνση της εφαρμογής της με παράλληλη εμβάθυνση των Συμφωνιών Οικονομικής Εταιρικής Σχέσης (ΣΟΕΣ).
- Η συνεργασία για την ενίσχυση της πολυμέρειας και την υποστήριξη της εφαρμογής της ευρωπαϊκής πράσινης συμφωνίας και της AfCFTA διαμορφώνουν τον άξονα συνεργασίας της ΕΕ και της ΑΕ στη μεταπανδημική εποχή.
Το Κείμενο Πολιτικής υπογράφει ο Παύλος Πετίδης, Βοηθός Ερευνητής στο ΕΛΙΑΜΕΠ. Διαβάστε το εδώ σε μορφή pdf.
Εισαγωγή
“Σε ένα γενικότερο πλαίσιο, η ΕΕ και η Αφρική δεν έχουν οικοδομήσει ένα ενιαίο πλαίσιο πολιτικής αλλά η σχέση τους χαρακτηρίζεται από ένα σύνολο θεσμικών συμφωνιών που αλληλεπικαλύπτουν η μία την άλλη. Σε αυτές περιλαμβάνονται η συμφωνία εταιρικής σχέσης του Κοτονού , η συμφωνία μετά το πέρας του Κοτονού και η κοινή στρατηγική Αφρικής-ΕΕ.”
Παρόλο που διαχρονικά η συνεργασία της ΕΕ με τις χώρες της Αφρικανικής ηπείρου στηριζόταν στο εμπόριο και την αναπτυξιακή βοήθεια, νέες προκλήσεις όπως η ειρήνη και η ασφάλεια, καθώς και η μετανάστευση, έχουν αποκτήσει προτεραιότητα. Σε ένα γενικότερο πλαίσιο, η ΕΕ και η Αφρική δεν έχουν οικοδομήσει ένα ενιαίο πλαίσιο πολιτικής αλλά η σχέση τους χαρακτηρίζεται από ένα σύνολο θεσμικών συμφωνιών που αλληλεπικαλύπτουν η μία την άλλη. Σε αυτές περιλαμβάνονται η συμφωνία εταιρικής σχέσης του Κοτονού[1], η συμφωνία μετά το πέρας του Κοτονού[2] και η κοινή στρατηγική Αφρικής-ΕΕ[3]. Καθώς η συνεργασία της ΕΕ με την Αφρική πραγματοποιούνταν στο θεσμικό πλαίσιο των χωρών της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (ΑΚΕ), η Κοινή Στρατηγική Αφρικής και Ευρώπης (JAES)[4] καθιέρωσε μια νέα δέσμευση το 2005 για απομάκρυνση από τη σχέση του «δωρητή-αποδέκτη» προς μια σχέση που βασίζεται στην ισότητα και τη συνεργασία, καθώς συμφωνίες όπως αυτή του Κοτονού είχαν αθετήσει την υπόσχεσή τους για περισσότερη συμμετρία και συμμετοχή της Αφρικής στα διεθνή τεκταινόμενα[5]. Η στρατηγική του 2005 αναγνώρισε τον προβληματικό αντίκτυπο της ασυμμετρίας μεταξύ της ΕΕ και των αφρικανικών χωρών και παρουσίασε μια πορεία προς τη χειραφέτηση. Τόνισε επίσης το γεγονός ότι η Αφρική είχε έναν νέο συλλογικό εκπρόσωπο: συγκεκριμένα, την Αφρικανική Ένωση (ΑΕ). Επικρίθηκε όμως από τις αφρικανικές πολιτικές ελίτ καθώς αναπτύχθηκε χωρίς διαβούλευση με Αφρικανούς πολιτικούς και τοπικούς παράγοντες. Έτσι, ενώ είχαν τεθεί οι βάσεις για μια αληθινή εταιρική σχέση ίσων, οι περισσότεροι δεσμοί ΕΕ-Αφρικής είχαν δημιουργηθεί εκτός αυτής[6]. Η ΕΕ επέμεινε στην προηγούμενη ρύθμιση των χωρών ΑΚΕ ως βάση για την εταιρική σχέση.
Διατήρηση μιας ασυμμετρικής σχέσης: οι εμπορικές συναλλαγές και η αναπτυξιακή βοήθεια
“Το 2000, η ΕΕ έλαβε το 35,5% των συνολικών εξαγωγών της Υποσαχάριας Αφρικής, αλλά αυτό είχε μειωθεί στο 22,9% έως το 2018. Ομοίως, το 2000, η Υποσαχάρια Αφρική αγόρασε το 30,6% των συνολικών εισαγωγών της από την ΕΕ, αλλά το ποσοστό αυτό είχε υποχώρησε στο 21,3% το 2018. Ωστόσο, η ΕΕ ήταν ο κορυφαίος εμπορικός εταίρος της Αφρικής το 2020, αντιπροσωπεύοντας το 28% τόσο των εξαγωγών όσο και των εισαγωγών.”
Η οικονομική σχέση μεταξύ της ΕΕ και της ομάδας των χωρών της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (ΑΚΕ) υπήρξε το αντικείμενο των περισσότερων συμφωνιών που υπογράφηκαν από το 1957 έως σήμερα. Εξέλειπε η εστίαση στους νέους θεσμούς που δημιουργούνταν για να εκπροσωπήσουν τα αφρικανικά συμφέροντα σε διεθνείς οργανισμούς. Η Συμφωνία του Κοτονού[7] χρησίμευσε ως το γενικό πλαίσιο για το εμπόριο, τη βοήθεια και την αναπτυξιακή συνεργασία μεταξύ της ΕΕ και της 79μελούς ομάδας των χωρών ΑΚΕ, συμπεριλαμβανομένων των 55 μελών της Αφρικανικής Ένωσης. Το εμπορικό σύστημα ευνοούσε την ΕΕ, το οποίο χρησιμοποιούσε την Αφρική για τις εξαγωγές των βιομηχανικών της προϊόντων. Το 2000, η ΕΕ έλαβε το 35,5% των συνολικών εξαγωγών της Υποσαχάριας Αφρικής, αλλά αυτό είχε μειωθεί στο 22,9% έως το 2018. Ομοίως, το 2000, η Υποσαχάρια Αφρική αγόρασε το 30,6% των συνολικών εισαγωγών της από την ΕΕ, αλλά το ποσοστό αυτό υποχώρησε στο 21,3% το 2018[8]. Ωστόσο, η ΕΕ ήταν ο κορυφαίος εμπορικός εταίρος της Αφρικής το 2020, αντιπροσωπεύοντας το 28% τόσο των εξαγωγών όσο και των εισαγωγών. Πρέπει όμως να σημειωθεί ότι η σχετική σημασία τόσο των εξαγωγών από την Υποσαχάρια Αφρική προς την ΕΕ όσο και των εισαγωγών από την ΕΕ στην Υποσαχάρια Αφρική έχει μειωθεί. Παρόλο που η Ευρώπη συνεισφέρει -είτε διμερώς[9] είτε μέσω των κρατών μελών[10] της- γενναιόδωρη αναπτυξιακή βοήθεια, η ΕΕ ακολούθησε το παλιό γνωστό πρότυπο των μη ισορροπημένων σχέσεων «δωρητή-αποδέκτη». Αυτό φαίνεται, μεταξύ άλλων, στη διαδικασία και τα κριτήρια κατανομής της όπου η ΕΕ διατηρεί τον έλεγχο επί των αποφάσεων. Ακόμη και μετά τη Διακήρυξη του Παρισιού και την Ατζέντα της Άκκρα, η ΕΕ διατήρησε την ουσιαστική κυριότητα και έλεγχο στις πρωτοβουλίες παροχής αναπτυξιακής βοήθειας, ενώ η αρχή της ιδιοκτησίας του αποδέκτη («African ownership») δεν έχει υποκαταστήσει, ούτε αντικαταστήσει περίπλοκους όρους που εξακολουθούν να ισχύουν στη διαδικασία σύνταξης των στρατηγικών εγγράφων. Πράγματι, τα περισσότερα στρατηγικά έγγραφα χωρών για τις χώρες ΑΚΕ στην Υποσαχάρια Αφρική συντάσσονται χωρίς τη συμμετοχή των κυβερνήσεων των μελών της Αφρικανικής Ένωσης. Εν ολίγοις, παρά τη συνεχή ρητορική περί «εταιρικής σχέσης», η αναπτυξιακή βοήθεια της ΕΕ προς την Αφρική τείνει να προωθεί τα συμφέροντα των χωρών που συνεισφέρουν στην αναπτυξιακή βοήθεια.
Η ΕΕ είναι ο δεύτερος σημαντικότερος οικονομικός εταίρος της ΑΕ από την άποψη της ειρήνης και της ασφάλειας. Η ΕΕ συνεισέφερε περίπου 2,9 δισεκατομμύρια ευρώ σε οικονομική βοήθεια στο APSA μέσω του APF[11] μεταξύ 2004 και 2019. Ωστόσο, τα θεσμικά όργανα της Αφρικανικής Ένωσης έχουν επιδείξει περιορισμένη ικανότητα απορρόφησης των ξένων κεφαλαίων[12], εμποδίζοντας την αποτελεσματική υλοποίηση των στόχων της ΑΕ. Η Σύνοδος Κορυφής ΕΕ-Αφρικής στη Μάλτα το 2015 επιβεβαίωσε την αλληλένδετη σχέση μετανάστευσης, ανάπτυξης και ασφάλειας, με τα επίσημα εγκαίνια του «Ευρωπαϊκού Ταμείου Έκτακτης Ανάγκης για την αντιμετώπιση των βασικών αιτιών της παράτυπης μετανάστευσης και της μετατόπισης στην Αφρική» (EUTF για την Αφρική)[13]. Από το 2016, έχει χρηματοδοτήσει μια ευρεία γκάμα έργων, ωστόσο ο σχεδιασμός τους εστιάζει στους ελέγχους των συνόρων και την ασφάλεια κι εμποδίζει την επίτευξη των παγκόσμιων αναπτυξιακών στόχων της ΕΕ, ιδιαίτερα τη μείωση της φτώχειας και το σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων[14]. Η ανάλυση της Oxfam για τα έργα του EUTF διαπίστωσε ότι περισσότερο από το ένα τέταρτο των πόρων του ταμείου είχε δαπανηθεί σε έργα διαχείρισης της μετανάστευσης με μικρό αναπτυξιακό αντίκτυπο και ότι τα παραδοσιακά αναπτυξιακά έργα χρησιμοποιούνταν συχνά ως μοχλός για να πειστούν οι χώρες να συμφωνήσουν σε ζητήματα επιστροφών και επανεισδοχής[15].
Οι δεσμοί πολιτικής στη σχέση ΕΕ-Αφρικανικής Ένωσης
“Η ΕΕ έχει απομακρυνθεί από το να δίνει έμφαση στα οφέλη των αναπτυσσόμενων χωρών ως στόχο της αναπτυξιακής συνεργασίας και προς την επιδίωξη «αμοιβαίου οφέλους» παρουσιάζοντας το συμφέρον της ως δωρητή και τις ανάγκες των αποδεκτών της αναπτυξιακής συνεργασίας ως δύο θεμιτούς και ταυτόχρονα εφικτούς στόχους ανάπτυξης της μεταξύ τους συνεργασίας.”
Κράτη στο παγκόσμιο Βορρά, σε συνδυασμό με αλλαγές σε βασικούς διεθνείς οργανισμούς, με επικεφαλής τα Ηνωμένα Έθνη, και την ανάδειξη δεικτών απόδοσης όπως οι Αναπτυξιακοί Στόχοι της Χιλιετίας και Στόχοι Βιώσιμης Ανάπτυξης, οδήγησαν στην ευρεία αποδοχή της «βιώσιμης ανάπτυξης» ως μακροπρόθεσμο στόχο της αναπτυξιακής πολιτικής. Ενώ η εξάλειψη της φτώχειας αποτελούσε ηθική επιταγή για την ΕΕ, δεν ήταν πλέον προϋπόθεση για μια σειρά διεθνών στόχων, αποδυναμώνοντας τη συνολική αυτονομία της ανάπτυξης ως πολιτικής και την ενσωμάτωσή της στην ευρύτερη εργαλειοθήκη πολιτικής της ΕΕ. Η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση του 2009[16] κωδικοποίησε αυτήν την αλλαγή δηλώνοντας ότι η αναπτυξιακή πολιτική πρέπει να ασκείται στο πλαίσιο των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ. Το πλαίσιο λιτότητας καθόρισε την εφαρμογή της Λισαβόνας, εισάγοντας τη «μεθοδολογία της Συνολικής Προσέγγισης[17]», στην οποία οι προϋπολογισμοί της αναπτυξιακής βοήθειας ανακατευθύνθηκαν για να αντανακλούν ευρύτερες πολιτικές[18]. Τόσο η Ατζέντα για την Αλλαγή του 2011 όσο και η Νέα Ευρωπαϊκή Συναίνεση για την Ανάπτυξη του 2017 εναγκάλισαν αυτή τη στροφή προς στρατηγικές με πιο παγκόσμιο προσανατολισμό και την αυξημένη χρήση αναγνωρίσιμων δεσμών μεταξύ των βασικών εξωτερικών πολιτικών – συγκεκριμένα της κλιματικής αλλαγής, της ασφάλειας και του εμπορίου[19]. Η ΕΕ έχει απομακρυνθεί από το να δίνει έμφαση στα οφέλη των αναπτυσσόμενων χωρών ως στόχο της αναπτυξιακής συνεργασίας και προς την επιδίωξη «αμοιβαίου οφέλους» παρουσιάζοντας το συμφέρον της ως δωρητή και τις ανάγκες των αποδεκτών της αναπτυξιακής συνεργασίας ως δύο θεμιτούς και ταυτόχρονα εφικτούς στόχους ανάπτυξης της μεταξύ τους συνεργασίας.
Σύζευξη Ασφάλειας και Ανάπτυξης
Στη περίπτωση του Σαχέλ, πολλοί από τους παράγοντες που εμπλέκονται στη «Στρατηγική για την ασφάλεια και την ανάπτυξη στο Σαχέλ»[20] χρησιμοποίησαν σκόπιμα το κείμενο αυτό ως «εργαστήριο πειραματισμού» για να αναδιαρθρώσουν την εξωτερική δράση της ΕΕ και να δώσουν έμφαση σε έναν δεσμό πολιτικής ασφάλειας-ανάπτυξης, όπου η ασφάλεια θεωρείται προϋπόθεση για την ανάπτυξη[21]. Μετά την εφαρμογή της στρατηγικής του Σαχέλ, η ΕΕ καθιέρωσε και αναδιάρθρωσε μια σειρά από πρωτοβουλίες για την αντιμετώπιση της απρόβλεπτης κατάστασης ασφάλειας της περιοχής. Οι νέοι στόχοι που σχετίζονται με την ασφάλεια που προτείνονται στο χρηματοδοτικό κονδύλιο για το Σαχέλ στο πλαίσιο του 11ου Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης, μέσω του οποίου η ΕΕ έχει διαθέσει σχεδόν 2,6 δισεκατομμύρια ευρώ στις πέντε κυβερνήσεις του Σαχέλ και στις περιφερειακές πρωτοβουλίες, ήταν σαφής απόδειξη αυτού[22]. Μετά την προσφυγική κρίση του 2015, η ΕΕ παρέτεινε την εντολή της EUCAP Sahel Niger τον Μάρτιο του 2015, στον κατάλογο των υποχρεώσεών των αρχών της Νιγηρίας «την πρόληψη της παράτυπης μετανάστευσης και την καταπολέμηση των σχετικών εγκλημάτων». Η εξέλιξη της πολιτικής του Σαχέλ της ΕΕ γίνεται κατανοητή ως ένας κύκλος όπου η εξωτερική πολιτική της ΕΕ έχει παγιδευτεί σε μία συνεχή εμβάθυνση των σχέσεων με τις χώρες του Σαχέλ σε ζητήματα ασφάλειας, καθιστώντας την υιοθέτηση μιας προσέγγισης που βασίζεται περισσότερο στην επίτευξη αναπτυξιακών στόχων λιγότερο εφικτή ως λύση πολιτικής.
Σύζευξη Εμπορίου και Ανάπτυξης
Καθώς πλησίαζε η προθεσμία του Δεκεμβρίου 2007 για τη σύναψη των ΣΟΕΣ που όρισε η Συμφωνία του Κοτονού, κατέστη προφανές ότι καμία από τις συνθέσεις κρατών της Αφρικής δεν θα μπορούσε να συνάψει ολοκληρωμένες συμφωνίες με την ΕΕ σε περιφερειακή βάση. Σε βασικά ζητήματα όπως η πρόσβαση στην αγορά, οι πολιτικές υποστήριξης και οι οικονομικοί πόροι που απαιτούνταν για την ενίσχυση των ικανοτήτων των ΑΚΕ, η πρόοδος ήταν αργή. Ωστόσο, είναι δύσκολο να παραβλεφθεί ότι αυτό το σχέδιο ήρθε σε μια εποχή που οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής της ΕΕ γίνονταν όλο και πιο ενθουσιώδεις για την προώθηση των νεοφιλελεύθερων αρχών ανάπτυξης, ιδιαίτερα της περιφερειακής ολοκλήρωσης, στη διεθνή σκηνή. Από τα μέσα της δεκαετίας του 1980 και μετά, στοιχεία νεοφιλελεύθερων πολιτικών όρων άρχισαν να εισχωρούν στην αναπτυξιακή συνεργασία ΕΕ-ΑΚΕ[23]. Σύμφωνα με την προηγούμενη ανάλυση, ενώ η ΕΕ αρκείται στην επίτευξη του στόχου της ελευθέρωσης του εμπορίου με την εφαρμογή των ΣΟΕΣ, ο στόχος της αναπτυξιακής της πολιτικής και ιδιαίτερα η μείωση της φτώχειας τίθεται υπό αμφισβήτηση, όπως ορίζεται από πρόσφατα στοιχεία[24]. Συγκεκριμένα, παρά τις μικρές αλλαγές στην απασχόληση, προσομοιώσεις υποδηλώνουν ότι είναι εφικτές οι απώλειες 18.000 θέσεων εργασίας στην SADC, 85.000 θέσεις εργασίας στην ΑΗΚ και 210.000 θέσεις εργασίας στην ECOWAS σε σύγκριση με τα δεδομένα απασχόλησης της Διεθνούς Οργάνωσης Εργασίας. Επιπλέον, οι εργαζόμενοι σε βιομηχανικούς τομείς και, ενδεχομένως, τα νοικοκυριά που βασίζονται δυσανάλογα στις κοινωνικές πληρωμές και οι δημόσιες υπηρεσίες είναι οι κοινωνικοοικονομικές κατηγορίες που πλήττονται περισσότερο από την ελευθέρωση του εμπορίου.
Σύζευξη Κλιματικής Αλλαγής-Ανάπτυξης
“Στο κείμενο της Ευρωπαϊκής Συναίνεσης του 2017, αναφέρεται ότι «η υποστήριξη της Αφρικής και της γειτονιάς της ΕΕ σε αυτήν την ενεργειακή μετάβαση ευνοεί την ΕΕ λόγω του μεγέθους των οικονομικών επενδύσεων που απαιτούνται για να επιτευχθεί η καθολική πρόσβαση σε ασφαλείς υπηρεσίες καθαρής ενέργειας υποστηρίζοντας παράλληλα την προστασία του περιβάλλοντος και την επίτευξη των στόχων βιώσιμης ανάπτυξης.”
Η σύζευξη των πολιτικών της κλιματικής αλλαγής και της αναπτυξιακής πολιτικής δημιουργεί ακόμα πιο έντονους προβληματισμούς. Στο κείμενο της Ευρωπαϊκής Συναίνεσης του 2017, αναφέρεται ότι «η υποστήριξη της Αφρικής και της γειτονιάς της ΕΕ σε αυτήν την ενεργειακή μετάβαση ευνοεί την ΕΕ λόγω του μεγέθους των οικονομικών επενδύσεων που απαιτούνται για να επιτευχθεί η καθολική πρόσβαση σε ασφαλείς υπηρεσίες καθαρής ενέργειας[25] υποστηρίζοντας παράλληλα την προστασία του περιβάλλοντος και την επίτευξη των στόχων βιώσιμης ανάπτυξης. Η ενεργειακή πολιτική εστιάζει όμως στην απελευθέρωση των αγορών και στην αύξηση της πρόσβασης στην αγορά για τις εταιρείες ενέργειας της ΕΕ, ιδιαίτερα εκείνες με ειδίκευση στην ενεργειακή μετάβαση[26], υποδαυλίζοντας αντιδράσεις από τις τοπικές ελίτ που αντιλαμβάνονται την ενέργεια ως δημόσιο και όχι ως εμπορεύσιμο αγαθό. Στο πλαίσιο αυτό, η ενεργειακή διπλωματία της ΕΕ θα ενθαρρύνει την ενεργειακή απόδοση, την ανάπτυξη ασφαλούς και βιώσιμης τεχνολογίας χαμηλών εκπομπών άνθρακα παράλληλα με την στρατηγική για σταδιακή κατάργηση των ορυκτών καυσίμων. Και, παρά τις πολιτικές δεσμεύσεις της Αφρικής για μείωση των εκπομπών CO2 στον ενεργειακό τομέα[27], ορισμένες αφρικανικές χώρες εξακολουθούν να βασίζονται ουσιαστικά στα ορυκτά καύσιμα τόσο για εσωτερική κατανάλωση όσο και για εξαγωγές. Έθνη όπως η Κένυα και ο Νίγηρας έκαναν πρόσφατα μεγάλες ανακαλύψεις πετρελαίου και η απαίτηση να μην γίνει εκμετάλλευση αυτών των θησαυρών δημιουργεί πολιτικά διλήμματα.
Σύγκρουση δυνάμεων: ο ρόλος της Λαϊκής Δημοκρατίας της Κίνας στην Αφρική
“…αυτή η βελτίωση στον τρόπο συνεργασίας δεν σηματοδοτεί τίποτα περισσότερο από μια μετατόπιση στην εξάρτηση της Αφρικής μακριά από το νεοαποικιακό μοντέλο που κληροδότησε η ιμπεριαλιστική εποχή της ΕΕ προς μια νέα εξάρτηση από την ίδια τη Κίνα.”
Ενώ η ΕΕ-27 εξακολουθεί να είναι ο κύριος συνομιλητής σε ζητήματα εμπορίου και ξένων επενδύσεων στην Αφρική, ο ανταγωνισμός από την Κίνα έχει θέσει σε κίνδυνο την ιστορική οντολογική ταυτότητα της ΕΕ ως «φυσικού εταίρου»[28]. Μεταξύ 2014 και 2018, οι κινεζικές επενδύσεις σε βιομηχανίες έντασης εργασίας αυξήθηκαν κατά 43,8%, με αποτέλεσμα την τεράστια επέκταση των δικτύων μεταφορών, των λιμενικών εγκαταστάσεων και των τηλεπικοινωνιακών υποδομών της Αφρικής[29]. Η επιθυμία της Κίνας να διαφοροποιήσει την εξάρτησή της στις σχέσεις της με την Αφρική τείνει να εμποδίζει τη θέση της ΕΕ στο αφρικανικό οικονομικό τοπίο. Ενώ οι εμπορικές ροές μεταξύ ΕΕ και SSA έχουν αυξηθεί ευνοϊκά αν και αργά, οι ροές της Κίνας-SSA έχουν αναπτυχθεί σημαντικά σε όλες τις κατηγορίες, εκτός από τις κινεζικές εξαγωγές ακατέργαστων υλικών[30] καθώς ο υψηλός βαθμός συμπληρωματικότητας μεταξύ των δύο αγορών δημιουργεί περιθώρια συνεργασίας. Ωστόσο, ανησυχία προκαλείται από τα αυξανόμενα και δυνητικά μη βιώσιμα επίπεδα χρέους χωρών όπως το Τζιμπουτί το οποίο αύξησε το εξωτερικό δημόσιο χρέος του από 50% του ΑΕΠ το 2015 σε 91% το 2017[31]. Ως αποτέλεσμα, αυτή η βελτίωση στον τρόπο συνεργασίας δεν σηματοδοτεί τίποτα περισσότερο από μια μετατόπιση στην εξάρτηση της Αφρικής μακριά από το νεοαποικιακό μοντέλο που κληροδότησε η ιμπεριαλιστική εποχή της ΕΕ προς μια νέα εξάρτηση από την ίδια τη Κίνα. Η μοίρα της ηπείρου στο πλαίσιο της Πρωτοβουλίας Belt and Road (BRI) δεν θα έχει ως αποτέλεσμα μια αμοιβαία επωφελή σχέση με οποιαδήποτε υποτιθέμενη εναλλακτική, αλλά στην πράξη θα είναι μια σχέση άνισης ανταλλαγής και εκμετάλλευσης, σύμφωνα με προηγούμενες αναγνώσεις για την υπανάπτυξη της Αφρικής.
Τελικές παρατηρήσεις
“… η ΕΕ μπορεί να επικεντρώσει τις προσπάθειές της στην εφαρμογή της εμβαθύνοντας παράλληλα τις ΣΟΕΣ και ενισχύοντας το επενδυτικό ρυθμιστικό πλαίσιο για την ταχεία ανάπτυξη ψηφιακών υποδομών, οικοσυστημάτων καινοτομίας και συστημάτων υγειονομικής περίθαλψης.”
Ενώ η αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), έχει υποστεί πολλές σημαντικές τροποποιήσεις στον ορισμό και τους στόχους της, έχει διατηρήσει την ασύμμετρη σχέση μεταξύ Αφρικής και ΕΕ[32]. Αυτό καταδεικνύεται ξεκάθαρα από τη εισαγωγή άλλων πολιτικών της ΕΕ στον πυρήνα της αναπτυξιακής πολιτικής από το 2005, όπου η ανάπτυξη αποτελεί απλώς μέρος μιας ολοένα και πιο πολυεπίπεδης, συνεκτικής προσέγγισης της ΕΕ για την εξωτερική δράση. Στο πλαίσιο της Συνόδου Κορυφής της Ευρωπαϊκής Ένωσης-Αφρικανικής Ένωσης την 17η και 18η Φεβρουαρίου 2022, προσφέρεται η ευκαιρία στην ΕΕ να αποκαταστήσει τη σχέση της με την Αφρική με πιο ισότιμους όρους, αναγνωρίζοντας σιωπηρά την ΑΕ ως τον κύριο συνομιλητή της σε θέματα που προχωρούν πέρα από την εμπορική και αναπτυξιακή συνεργασία και αγκαλιάζουν την ασφάλεια, την κλιματική αλλαγή και το εμπόριο. Δεδομένης της πολιτικής επιρροής και της σημασίας της Αφρικανικής Ηπειρωτικής Ζώνης Ελεύθερων Συναλλαγών (AfCFTA) [33], η ΕΕ μπορεί να επικεντρώσει τις προσπάθειές της στην εφαρμογή της εμβαθύνοντας παράλληλα τις ΣΟΕΣ και ενισχύοντας το επενδυτικό ρυθμιστικό πλαίσιο για την ταχεία ανάπτυξη ψηφιακών υποδομών, οικοσυστημάτων καινοτομίας και συστημάτων υγειονομικής περίθαλψης[34]. Αν και ούτε η ΕΕ ούτε η ΑΕ είναι μέλη του Συμβουλίου Ασφαλείας, τα μέλη τους επιδεικνύουν έντονο ενδιαφέρον για την ατζέντα του ΣΑΗΕ[35] σε σχέση με την Αφρική. Τα μέλη του ΣΑΗΕ της ΕΕ, και ιδιαίτερα η Γαλλία, θα μπορούν να προσεγγίσουν με συνέπεια τα τρία μη μόνιμα μέλη της που εκπροσωπούν την Αφρική (Κένυα, Γκαμπόν, Γκάνα)[36] διευκολύνοντας τον ουσιαστικό συντονισμό σε σχέδια ψηφίσματος για την Αφρική[37]. Ένας ισχυρότερος ΠΟΥ απαιτεί πρωτοβουλίες που στοχεύουν στη βελτίωση των εθνικών και διεθνών ικανοτήτων ταχείας ανίχνευσης, στην ενίσχυση των μηχανισμών έγκαιρης ανίχνευσης και στην επένδυση στο COVAX και στον επιταχυντή εργαλείων COVID-19[38]. Επιπλέον, κινητικότητα ως προς την ανίχνευση κοινών θέσεων θα πρέπει να σημειωθεί και στην αναθεώρηση του συστήματος αναπτυξιακής βοήθειας των Ηνωμένων Εθνών, το οποίο θα διασφαλίζει ότι οι απόψεις των Αφρικανικών κρατών λαμβάνονται υπόψη. Στο ευρύτερο πλαίσιο της κλιματικής αλλαγής, μια πιο στοχευμένη στρατηγική μεταξύ ΑΕ-ΕΕ για τη στήριξη του αγροτικού μετασχηματισμού[39] και τη μετάβαση του στον ψηφιακό τομέα θα πρέπει να ιχνηλατηθεί.
[1] Η Συμφωνία Εταιρικής Σχέσης του Κοτονού (CPA) υπογράφηκε στο Κοτονού του Μπενίν το 2000 για μια περίοδο 20 ετών και αποτελεί το πρωταρχικό πλαίσιο πολιτικής για την αναπτυξιακή συνεργασία μεταξύ της ΕΕ και του Ομίλου Αφρικής, Καραϊβικής και Ειρηνικού (ΑΚΕ) – τώρα γνωστός ως Οργανισμός Κρατών της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (OACPS). Η CPA θεωρείται ως «η πιο προηγμένη συνεργασία στον κόσμο μεταξύ της ΕΕ και ορισμένων από τις φτωχότερες χώρες του κόσμου». Θεσπίζει τη νομική και οικονομική βάση για τους τρεις στρατηγικούς πυλώνες της συνεργασίας: οικονομική και εμπορική, πολιτική συζήτηση και αναπτυξιακή συνεργασία. Η CPA εστιάζει στην εξάλειψη της φτώχειας και τη βιώσιμη ανάπτυξη χωρίς αποκλεισμούς μεταξύ της ΕΕ και του OACPS, παλαιότερα γνωστό ως ΑΚΕ, το οποίο περιλαμβάνει 79 κράτη μέλη.
[2] Με βάση εισηγήσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η νέα συμφωνία εταιρικής σχέσης μεταξύ της ΕΕ και των μελών του OACPS έχει ολοκληρωθεί εν μέρει και αναμένεται να εγκριθεί από το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αυτή η συμφωνία μετά το Κοτονού δημιουργεί την πλατφόρμα για πολιτική, οικονομική και τομεακή συνεργασία για τις επόμενες δύο δεκαετίες. Η νέα συμφωνία αναμένεται να εκσυγχρονίσει τη συνεργασία και να διευρύνει το εύρος και το μέγεθος των φιλοδοξιών της ΕΕ και του OACPS για καλύτερη αντιμετώπιση των τρεχουσών και μελλοντικών προκλήσεων.
[3] Η Κοινή Στρατηγική Αφρικής-ΕΕ (JAES) θεσπίζει ένα ευρύ, μακροπρόθεσμο πολιτικό πλαίσιο για την ηπειρωτική συνεργασία. Εγκρίθηκε τον Δεκέμβριο του 2007 στη δεύτερη Σύνοδο Κορυφής ΕΕ-ΑΕ. Οι βασικοί στόχοι του κοινού σχεδίου είναι η ενίσχυση του πολιτικού λόγου ΑΕ-ΕΕ, η επέκταση της συνεργασίας και η προώθηση μιας ανθρωποκεντρικής εταιρικής σχέσης. Υλοποιείται μέσω πολυετών οδικών χαρτών και σχεδίων δράσης που εγκρίνονται μετά από κάθε Σύνοδο Κορυφής Αρχηγών Κυβερνήσεων ΑΕ-ΕΕ.
[4] Η δεύτερη σύνοδος κορυφής ΕΕ-Αφρικής, η οποία κατέληξε στην έγκριση της κοινής στρατηγικής Αφρικής-ΕΕ, πραγματοποιήθηκε στη Λισαβόνα τον Δεκέμβριο του 2007. Με βάση συμφωνίες μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της Επιτροπής Αφρικανικής Ένωσης και των ευρωπαϊκών και αφρικανικών κρατών μελών, η JAES ήταν «μια στρατηγική με την Αφρική, παρά ένα σχέδιο για την Αφρική». Στόχος του ήταν να τερματίσει την «ξεπερασμένη, νήμα σχέση «δωρητή» και δικαιούχου». Λέξεις όπως «συνεργασία», «κοινό», «κοινό», «ενότητα» και «από κοινού» φιγουράρουν πιο έντονα στα κείμενα του JAES από ό,τι σε προηγούμενα έγγραφα για τις σχέσεις ΕΕ-Αφρικής.
[5] Επιπλέον, η Σύμβαση Λομέ IV εγκρίθηκε το 1995 και κάλυπτε πρόσθετους τομείς συμμετοχής, όπως η δημοκρατία και η χρηστή διακυβέρνηση, η ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα, η ισότητα των φύλων και η υπεράσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.
[6] Haastrup 2020
[7] Σύμφωνα με το άρθρο 19 της συμφωνίας, οι βασικοί στόχοι του Κοτονού είναι «η μείωση της φτώχειας και τελικά η εξάλειψη, η αειφόρος ανάπτυξη και η προοδευτική ένταξη των χωρών ΑΚΕ στην παγκόσμια οικονομία». Η επίτευξη οικονομικής ανάπτυξης και η δημιουργία θέσεων εργασίας και απασχόλησης, η επέκταση του ιδιωτικού τομέα και η προώθηση της περιφερειακής ολοκλήρωσης αναφέρονται ως πρωταρχικοί στόχοι στο άρθρο 20 της συμφωνίας.
[8] Hurt, 2020
[9] Η ΕΕ παρείχε 40 εκατομμύρια ευρώ σε αναπτυξιακή βοήθεια το 2011 για τρεις τομείς έργων — γεωργία, περιβάλλον και κλιματική αλλαγή, με την εκταμίευση να κατανέμεται σε τέσσερα χρόνια έως το 2015
[10] Μεταξύ 2010 και 2013, η Γαλλία συνεισέφερε κατά μέσο όρο 3.979 εκατομμύρια δολάρια στην Αφρική, αντιπροσωπεύοντας το 13% των συνολικών καθαρών διμερών εκταμιεύσεων. Το Ηνωμένο Βασίλειο συνεισέφερε 3.592 εκατομμύρια δολάρια, αντιπροσωπεύοντας το 12%. και η Γερμανία συνεισέφερε 2.885 εκατομμύρια δολάρια, αντιπροσωπεύοντας το 8%[10]. Μεταξύ 2010 και 2012, ο κοινωνικός τομέας –συμπεριλαμβανομένης της εκπαίδευσης, της υγείας, της ύδρευσης, της αποχέτευσης, των κοινωνικών υποδομών και των υπηρεσιών- έλαβε το 40% της συνολικής χρηματοδότησης της ΕΕ.
[11] Το APF είναι ένας από τους ακρογωνιαίους λίθους της συνεργασίας ΑΕ-ΕΕ, με τρεις στόχους: βελτιωμένη συζήτηση, λειτουργικότητα της Αφρικανικής Αρχιτεκτονικής Ειρήνης και Ασφάλειας (APSA) και υποστήριξη αποστολών υποστήριξης της ειρήνης στην Αφρική.
[12] Η Αφρικανική Ένωση λαμβάνει το 67% των αξιολογούμενων συνεισφορών από τα κράτη μέλη της κάθε χρόνο. Ωστόσο, κατά μέσο όρο, 30 κράτη μέλη χρεοκοπούν κάθε χρόνο, είτε εν μέρει είτε πλήρως
[13] Council of the European Union, 2015
[14] Caritas, 2017
[15] Oxfam, 2020a
[16] Η Συνθήκη της Λισαβόνας ορίζει την αναπτυξιακή πολιτική ως κοινή ευθύνη μεταξύ της ΕΕ και των κρατών μελών, με απώτερο στόχο «τη μείωση της φτώχειας και, μακροπρόθεσμα, την εξάλειψη της φτώχειας» (άρθρο 208 ΣΛΕΕ).
[17] Bergmann et al., 2019, p. 548
[18] Orbie, 2012 pp.22
[19] European Commission, 2021
[20] Επικεντρώνεται σε τέσσερα βασικά σημεία: (α) Συνδέει την ασφάλεια και την ανάπτυξη, τονίζοντας τη σημασία της ασφάλειας για την ανάπτυξη των οικονομιών της Σαχελίας (β) υποστηρίζει περισσότερη περιφερειακή συνεργασία στο Σαχέλ και αναθέτει έναν πιθανό υποστηρικτικό ρόλο στην ΕΕ (γ )Ζητά την ανάπτυξη ικανοτήτων και συνεργασίας για την ασφάλεια και την ανάπτυξη (δ) Τονίζει τον κρίσιμο ρόλο της ΕΕ στην προώθηση της οικονομικής ανάπτυξης και στη δημιουργία ενός ασφαλούς περιβάλλοντος.
[21] Οι απειλές για την ασφάλεια, για παράδειγμα, θέτουν «σε κίνδυνο τις επιχειρήσεις της ευρωπαϊκής και διεθνούς αναπτυξιακής συνεργασίας», σύμφωνα με μια συνεδρίαση του Συμβουλίου της ΕΕ το 2011.
[22] European Union 2017, pp. 28–29.
[23] Heron and Murray-Evans 2013
[24] Tröster et. Al., 2020
[25] European Commission, 2017, p. 24
[26] Kuzemko & Hadfield, 2016
[27] Οι δραστηριότητες στις Αφρικανικές Εθνικά Καθορισμένες Συνεισφορές (NDC) επικεντρώνονται στην ενέργεια ως κορυφαία προτεραιότητα, με πάνω από το 80% των χωρών να σχεδιάζουν να εφαρμόσουν μέτρα ενεργειακής απόδοσης και το 94% μέτρα ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Ο στόχος 7 της Ατζέντας 2063 ζητά την ανάπτυξη «περιβαλλοντικά βιώσιμων και ανθεκτικών στο κλίμα οικονομιών και κοινοτήτων» και την προώθηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.
[28] Hadfield & Lightfoot, 2021
[29] Brautigam, 2020
[30] Carmody et. al., 2022
[31] Maçes, 2018
[32] Carbone, 2021
[33] Είναι η μεγαλύτερη ζώνη ελεύθερων συναλλαγών στον κόσμο που συνδέει 55 έθνη και δημιουργεί μια αγορά 1,3 δισεκατομμυρίων ανθρώπων μειώνοντας τους δασμούς σε σχεδόν το 90% των προϊόντων που πωλούνται εντός της ζώνης.
[34] Teevan et. al., 2021
[35] Η επιθυμία να φέρει μια ενωμένη αφρικανική φωνή στο τραπέζι του ΣΑΗΕ επιβεβαιώθηκε από το AU PSC στις 10 Μαρτίου 2021, αντικατοπτρίζοντας μια προηγούμενη ψηφοφορία στη Συνέλευση της ΑΕ τον Ιανουάριο του 2016 που ζητούσε συνεργασία μεταξύ των αποφάσεων του ΣΑΗΕ και των θέσεων της ΕΠΑ. Ενώ η Γαλλία και αρκετά από τα άλλα μόνιμα μέλη υποστήριξαν την ιδέα των αφρικανικών μόνιμων εδρών, δεδομένων των διαφωνιών μεταξύ των πέντε μόνιμων μελών, δεν μπόρεσε να συμφωνηθεί καμία συνολική φόρμουλα μεταρρυθμίσεων (Κίνα, Γαλλία, Ρωσία, Ηνωμένο Βασίλειο και Ηνωμένες Πολιτείες).
[36] Hauck, V. & Shiferaw, 2021
[37] Hauck, V. & Shiferaw, 2021
[38] Teevan et. al., 2021
[39] Η ΕΕ υποστηρίζει την κοινή ανακοίνωση για μια συνολική στρατηγική με την Αφρική, η οποία προσφέρει συνεργασία για μακροπρόθεσμη ανάπτυξη και θέσεις εργασίας. Η Αφρικανική Ένωση υποστηρίζει την CAADP, η οποία χρησιμεύει ως πλαίσιο για τον αγροτικό μετασχηματισμό σε ολόκληρη την Αφρική με στόχο την αύξηση των επενδύσεων και της παραγωγικότητας στον γεωργικό τομέα και την επίτευξη ποσοστών ετήσιας αγροτικής ανάπτυξης άνω του 6% ως μέσο βελτίωσης της επισιτιστικής ασφάλειας και της οικονομικής ανάπτυξης.
Ενδεικτική Βιβλιογραφία
Brautigam D. (2020) A critical look at Chinese ‘debt-trap diplomacy’: the rise of a meme, Area Development and Policy, 5(1), 1-14, https://doi.org/10.1080/23792949.2019.1689828
Carbone, M. (2021). The rationales behind the EU-OACPS Agreement: Process, outcome, contestations. European Foreign Affairs Review, 26(2), 243–264. https://doi.org/10.1080/01436597.2021.1951608
Caritas. (2017). Development Aid Cannot Serve as Migration Control. https://www.caritas.eu/development-aid-cannot-serve-the-purpose-of-migration-control/
Carmody, P., Taylor, I. & Zajontz, T. (2022) China’s spatial fix and ‘debt diplomacy’ in Africa: constraining belt or road to economic transformation?, Canadian Journal of African Studies / Revue Canadienne des études africaines, 56(1), 57-77, https://doi.org/10.1080/00083968.2020.1868014
Council of the European Union (2015). The Valletta Summit Political Declaration, 11–12, available at: www.consilium.europa.eu/media/21841/political_decl_en.pdf.
European Commission. (2017). The new European consensus on development: ‘Our world, our dignity, our future’. Brussels. https://www.consilium.europa.eu/media/24011/european-consensus-for-development-st09459en17.pdf
Haastrup, T., Mah, L., & Duggan, N. (2020). The Routledge Handbook of EU-Africa Relations. Routledge & CRC Press. https://www.routledge.com/The-Routledge-Handbook-of-EU-Africa-Relations/Haastrup-Mah-Duggan/p/book/9781138047303
Hauck, V. & Shiferaw L. (2021). Continuity and Change in European Union-Africa Relations on Peace and Security. ETTG. https://ettg.eu/blog-posts/continuity-and-change-in-european-union-africa-relations-on-peace-and-security/
Heron, T. & Murray-Evans, Peg (2018). The EU and Africa: trade, development and the politics of inter-regionalism,” Chapters, in: Sangeeta Khorana & María García (ed.), Handbook on the EU and International Trade, chapter 11, pages 206-223, Edward Elgar Publishing
Hurt, S.R. (2020). African Agency and EU-ACP relations beyond the Cotonou Agreement. Journal of Contemporary European Research, 16(2), 139–162. https://www.jcer.net/index.php/jcer/article/view/1075
Keijzer, N., & Lundsgaarde E. (2018). When “unintended effects” reveal hidden intentions: Implications of “mutual benefit” discourses for evaluating development cooperation. Evaluation and Program Planning 68: 210–217. https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0149718917302951
Kuzemko, C., & Hadfield, A. (2016). Defining and projecting EU energy policy. In J. M. Godzimirski (Ed.), EU leadership in energy and environmental governance (pp. 21–50). London: Palgrave. https://link.springer.com/chapter/10.1057/9781137502766_2
Maçães, B. 2018. Belt and Road: A Chinese World Order. London: Hurst.
Orbie, J. (2012). The EU’s role in development: A full-fledged development actor or eclipsed by superpower temptations. In The EU and Global Development, ed. S. Grimm, D. Makhan, and S. Gänzle, 17–37. Basingstoke: Palgrave https://www.researchgate.net/publication/304770825_The_EU%27s_Role_in_Development_A_Full-Fledged_Development_Actor_or_Eclipsed_by_Superpower_Temptations
Oxfam. (2020a). “The EU Trust Fund for Africa. Trapped between Aid Policy and Migration Politics.” https://oxfamilibrary.openrepository.com/bitstream/handle/10546/620936/bp-eu-trust-fund-africa-migration-politics-300120-en.pdf
Teevan, C., Barana, L. Fattibene, D., Iacobuta, G., Weinlich S., Bauer S. (2021). A new multilateralism for the post-COVID world: What role for the EU-Africa partnership? ETTG. https://ettg.eu/publications/a-new-multilateralism-for-the-post-covid-world-what-role-for-the-eu-africa-partnership/
Tröster, B., von Arnim, R., Staritz, C., Raza, W., Grumiller, J., and Grohs, H. (2020) Delivering on Promises? The Expected Impacts and Implementation Challenges of the Economic Partnership Agreements between the European Union and Africa. JCMS: Journal of Common Market Studies, 58: 365– 383. https://doi.org/10.1111/jcms.12923