• Οι φυσικές ή ανθρωπογενείς καταστροφές αψηφούν τα σύνορα, ωθώντας προς μια ενισχυμένη συνεργασία σε θέματα πολιτικής προστασίας.
  • Η ΕΕ αναλαμβάνει σταδιακά έναν πιο ενεργό ρόλο στον τομέα της πολιτικής προστασίας, ιδίως με την πρόσφατη ίδρυση του RescEU.
  • Διαχρονικά, η ευρωπαϊκή συνεργασία στον τομέα της πολιτικής προστασίας υπήρξε αργή λόγω ανησυχιών για την εθνική κυριαρχία.
  • Η διαφοροποιημένη ολοκλήρωση είναι ένας (αν και όχι ο βέλτιστος) τρόπος επέκτασης των αρμοδιοτήτων της ΕΕ στον τομέα της πολιτικής προστασίας, καθώς επιταχύνει τη διαδικασία συνεργασίας αλλά περιορίζει τα δυνητικά οφέλη από τις προβλεπόμενες οικονομίες κλίμακας και δεν αντιμετωπίζει επαρκώς τις διαχεόμενες, αρνητικές εξωτερικές επιπτώσεις των καταστροφών.
  • Από επιχειρησιακή άποψη, το πλαίσιο της Μόνιμης Διαρθρωμένης Συνεργασίας (PESCO) μπορεί να προσφέρει ευκαιρίες για την ανάπτυξη κοινών διαλειτουργικών δυνατοτήτων, όπως για παράδειγμα ευρωπαϊκά πυροσβεστικά αεροπλάνα και ελικόπτερα.
  • Η στενότερη συνεργασία στον τομέα της πολιτικής προστασίας ανοίγει τον δρόμο για αντίστοιχη εμβάθυνση της συνεργασίας στον τομέα της ασφάλειας και επιτρέπει την προώθηση της “ήπιας ισχύος” της ΕΕ σε όλο τον κόσμο.

Το Κείμενο Πολιτικής υπογράφουν ο Σπύρος Μπλαβούκος, Κύριος Ερευνητής, ΕΛΙΑΜΕΠ, Επικεφαλής Ευρωπαϊκού Προγράμματος Αριάν Κοντέλλη, Αναπληρωτής Καθηγητής, Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών και ο Πάνος Πολίτης-Λάμπρου, Ασκούμενος του ΕΛΙΑΜΕΠ και Απόφοιτος του Οικονομικού Πανεπιστημίου Αθηνών. Μπορείτε να το διαβάσετε εδώ σε μορφή pdf.


Εισαγωγή 

Η πανδημία Covid-19 που βρίσκεται ακόμη σε εξέλιξη, οι καλοκαιρινές πυρκαγιές του 2021 στον Ευρωπαϊκό Νότο, καθώς και οι κατακλυσμιαίες πλημμύρες στη Γερμανία και την Κεντρική Ευρώπη τον περασμένο Ιούνιο με περισσότερα από χίλια θύματα, έχουν στρέψει την προσοχή της ευρωπαϊκής κοινής γνώμης για ακόμη μια φορά στην αυξανόμενη ανάγκη για έναν πιο αποτελεσματικό και ισχυρό ευρωπαϊκό μηχανισμό πολιτικής προστασίας. Ένας τέτοιος μηχανισμός θα ενίσχυε την ανθεκτικότητα της κοινωνίας απέναντι σε μείζονες κρίσεις και θα συμπλήρωνε τις εθνικές αρχές στις προσπάθειές τους να αντιμετωπίσουν φυσικές ή ανθρωπογενείς καταστροφές πρωτοφανούς μεγέθους και κλίμακας.

“Ο ενωσιακός μηχανισμός πολιτικής προστασίας αποτελεί την απάντηση της ΕΕ σε τέτοιες εκκλήσεις, αναβαθμισμένος μέσω του RescEU και μιας ευρωπαϊκής δεξαμενής μέσων πολιτικής προστασίας (το αποθεματικό RescEU).”

Διαθέτει η ΕΕ έναν τέτοιο μηχανισμό; Ο ενωσιακός μηχανισμός πολιτικής προστασίας αποτελεί την απάντηση της ΕΕ σε τέτοιες εκκλήσεις, αναβαθμισμένος μέσω του RescEU και μιας ευρωπαϊκής δεξαμενής μέσων πολιτικής προστασίας (το αποθεματικό RescEU). Αυτή η δεξαμενή περιλαμβάνει έναν στόλο πυροσβεστικών αεροσκαφών και ελικοπτέρων που ανήκουν στα κράτη-μέλη, αεροσκάφη ιατρικής εκκένωσης, καθώς και ένα απόθεμα ιατρικού εξοπλισμού και νοσοκομείων πεδίου που μπορούν να ανταποκριθούν σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης στον τομέα της υγεία, καθώς και σε χημικά, βιολογικά, ραδιολογικά και πυρηνικά συμβάντα.

Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η δημιουργία του Μηχανισμού και η αναβάθμιση του RescEU αποτελούν σημαντικά βήματα προς τα εμπρός, ιδιαίτερα αν αναλογιστεί κανείς το μέγεθος των προκλήσεων που θέτουν στην υφιστάμενη κρατοκεντρική προσέγγιση της διαχείρισης κρίσεων. Η ίδρυσή τους φέρνει επίσης στο προσκήνιο την ολοκλήρωση της ΕΕ σε θέματα ασφάλειας, διεισδύοντας στον σκληρό πυρήνα της κρατικής κυριαρχίας. Αυτό εξηγεί τις αναπόφευκτες καθυστερήσεις και τα εμπόδια που συναντώνται και δεν έχουν επιτρέψει ακόμη στον RescEU να αξιοποιήσει τις λειτουργικές και επιχειρησιακές δυνατότητές του, παρά την ενθουσιώδη δημόσια υποδοχή του από πολλά κράτη-μέλη και θεσμικά όργανα της ΕΕ.

Το παρόν έγγραφο πολιτικής επιχειρηματολογεί για τη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής και την περαιτέρω εμβάθυνση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ στον τομέα της πολιτικής προστασίας. Παρέχει μια επισκόπηση των σταδιακών βημάτων και της δυναμικής που έχουν καλλιεργήσει τη διακρατική συνεργασία από τις πρώτες προσπάθειες τη δεκαετία του 1980 έως τις τελευταίες εξελίξεις. Επισημαίνει τα κυριότερα άλυτα ζητήματα και διατυπώνει μια σειρά προτάσεων πολιτικής που θα μπορούσαν να ανοίξουν τον δρόμο για μια πραγματική Ευρωπαϊκή Ένωση Πολιτικής Προστασίας.

Τα μικρά βήματα της ευρωπαϊκής συνεργασίας πολιτικής προστασίας

“…το 1987, ορίστηκε η δημιουργία του Μόνιμου Δικτύου Εθνικών Ανταποκριτών (PNNC) στον τομέα της πολιτικής προστασίας για να καταστεί δυνατή η καλύτερη συνεργασία και ο συντονισμός των δράσεων.”

Το 1985, η Επιτροπή ενδιαφέρθηκε για πρώτη φορά για τον τομέα της πολιτικής προστασίας με τη δημιουργία της Μονάδας Πολιτικής Προστασίας στη Γενική Διεύθυνση Περιβάλλοντος. Δύο χρόνια αργότερα, το 1987, ορίστηκε η δημιουργία του Μόνιμου Δικτύου Εθνικών Ανταποκριτών (PNNC) στον τομέα της πολιτικής προστασίας για να καταστεί δυνατή η καλύτερη συνεργασία και ο συντονισμός των δράσεων. Στο Δίκτυο συμμετείχαν εθνικοί αξιωματούχοι και εμπειρογνώμονες, αποσκοπώντας στη συλλογή σχετικών πληροφοριών από τους εταίρους για την καλύτερη και ταχύτερη ενεργοποίηση της βοήθειας (Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, 1985). Πρόκειται για ένα από τα πρώτα διακυβερνητικά δίκτυα στον τομέα της ασφάλειας που δημιουργήθηκαν στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης (Hollis, 2010). Μέχρι τη δεκαετία του 1990 δρομολογήθηκαν διάφορες προκαταρκτικές μορφές αυστηρά διακυβερνητικής συνεργασίας, οι οποίες επικεντρώνονταν κυρίως στην ανταλλαγή πληροφοριών και δεδομένων και σε πιθανές πρωτοβουλίες για την ενίσχυση της ενδοκοινοτικής συνεργασίας σε περίπτωση φυσικών, ανθρωπογενών ή τεχνολογικών καταστροφών[1].

“…το 1997, το Συμβούλιο συμφώνησε ομόφωνα στη θέσπιση ενός Κοινοτικού Προγράμματος Δράσης (ΚΠΔ) στον τομέα της πολιτικής προστασίας.”

Ο μήνας του μέλιτος της συνεργασίας στον τομέα της πολιτικής προστασίας έληξε απότομα το 1996, όταν το Ηνωμένο Βασίλειο και οι Κάτω Χώρες ψήφισαν κατά της έγκρισης ενός προγράμματος δράσης στον τομέα της πολιτικής προστασίας (POLITICO, 1996). Το σημείο ανησυχίας τους ήταν ότι η ΕΕ παρενέβαινε άσκοπα στον τομέα της χάραξης εγχώριας πολιτικής, παραβιάζοντας την αρχή της επικουρικότητας. Ο Ιταλός υφυπουργός Εσωτερικών, αρμόδιος για την πολιτική προστασία, ο οποίος εκπροσωπούσε την εκ περιτροπής Προεδρία του Συμβουλίου, εξέφρασε την ελπίδα ότι θα επιτευχθεί συμφωνία για το Πρόγραμμα Δράσης στους αμέσως επόμενους μήνες (Barberi, 1996). Πράγματι, το 1997, το Συμβούλιο συμφώνησε ομόφωνα στη θέσπιση ενός Κοινοτικού Προγράμματος Δράσης (ΚΠΔ) στον τομέα της πολιτικής προστασίας (Απόφαση 98/22/ΕΚ του Συμβουλίου). Οι βρετανικές και ολλανδικές αντιδράσεις ξεπεράστηκαν μόνο με τη ρητή αναφορά στο κείμενο της Απόφασης ότι το ΚΠΔ θα εξελισσόταν σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας και ότι θα υποστήριζε και θα συμπλήρωνε μόνο τις εθνικές προσπάθειες χωρίς να τις υποκαθιστά. Ως εκ τούτου, από την αρχή της αναβάθμισης της πολιτικής προστασίας ήταν προφανές ότι δημιουργούσε σημαντικές πολιτικές προκλήσεις, ακόμη και αν παρουσιάστηκε ως μια διαδικασία με επίκεντρο την ανθρωπιστική βοήθεια και χωρίς πολιτικό χαρακτήρα. Το πρώτο ΚΠΔ διήρκεσε από το 1998 έως το 1999, ενώ το δεύτερο ενεργοποιήθηκε το 2000 και ολοκληρώθηκε το 2004. Και τα δύο προγράμματα περιλάμβαναν έργα που αποσκοπούσαν στην υποστήριξη των μηχανισμών πολιτικής προστασίας των κρατών μελών και στη βελτίωση της ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των εθνικών εμπειρογνωμόνων (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2002, σ. 8-9).

“Τον Οκτώβριο του 2001 ιδρύθηκε ο Κοινοτικός Μηχανισμός Πολιτικής Προστασίας.”

Η δεύτερη φάση της ενισχυμένης συνεργασίας ξεκίνησε με τους καταστροφικούς σεισμούς στην Ελλάδα και την Τουρκία το 1999, την όξυνση του προβλήματος ρύπανσης του Δούναβη το 2000 και τις πρωτοφανείς τρομοκρατικές επιθέσεις στις ΗΠΑ το 2001. Αυτές οι φυσικές και ανθρωπογενείς καταστροφές προκάλεσαν περαιτέρω ανησυχίες σχετικά με την ικανότητα των εθνικών συστημάτων να αντιμετωπίσουν από μόνα τους τέτοιες κρίσεις. Ως εκ τούτου, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Γάνδης, το 2001, τόνισε την ανάγκη ενίσχυσης της συνεργασίας στον τομέα της πολιτικής προστασίας και ζήτησε από το Συμβούλιο και την Επιτροπή να εκπονήσουν ένα στοχευμένο σχέδιο δράσης. Ο ορισμός ενός Ευρωπαίου συντονιστή για μέτρα πολιτικής προστασίας θα αποτελούσε ένα κρίσιμο βήμα προς την επίτευξη στενότερης συνεργασίας (Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, 2001, σ. 2). Τον Οκτώβριο του 2001 ιδρύθηκε ο Κοινοτικός Μηχανισμός Πολιτικής Προστασίας. Σύμφωνα με την απόφαση 2001/792/ΕΚ του Συμβουλίου, τα κράτη-μέλη “θα προσδιορίζουν εκ των προτέρων ομάδες επέμβασης”, οι οποίες θα μπορούσαν να είναι διαθέσιμες για ανάπτυξη σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα, εντός 12 ωρών από την αίτηση για βοήθεια, σε περίπτωση μείζονος έκτακτης ανάγκης σε άλλο κράτος-μέλος ή σε επιλεγμένες τρίτες χώρες. Διμερείς συμφωνίες επέτρεψαν στην Κύπρο, τη Μάλτα και την Τουρκία να συμμετάσχουν στον Μηχανισμό, ενώ οι υποψήφιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης θα μπορούσαν δυνητικά να έχουν πρόσβαση σε αυτόν. Εάν οι ομάδες επέμβασης για την παροχή βοήθειας πολιτικής προστασίας αναπτύσσονταν εκτός της επικράτειας της ΕΕ, το κράτος-μέλος που ασκούσε την εκ περιτροπής Προεδρία θα ήταν υπεύθυνο για τον συντονισμό των ομάδων αυτών. Προκειμένου να συμβάλει περαιτέρω στην ανάπτυξη μιας αποτελεσματικής αντίδραση επέμβασης, η Επιτροπή δημιούργησε ένα Κέντρο Παρακολούθησης και Πληροφόρησης (MIC), το οποίο λάμβανε τα αιτήματα για βοήθεια, και μια πλατφόρμα Κοινού Συστήματος Επικοινωνίας και Πληροφόρησης για Καταστάσεις Έκτακτης Ανάγκης (CECIS), η οποία επέτρεπε στα κράτη-μέλη και την Επιτροπή να ανταλλάσσουν πληροφορίες σε πραγματικό χρόνο (Fink-Hooijer, 2014, σ. 138). Οι υπερεθνικές δομές της Επιτροπής ανέλαβαν επίσης την ευθύνη για την κινητοποίηση ομάδων εμπειρογνωμόνων για την αξιολόγηση της κατάστασης στο πεδίο και τον συντονισμό των ομάδων επί τόπου βοήθειας μαζί με τις εθνικές αρχές. Επίσης, δρομολόγησαν προγράμματα κατάρτισης για την ενίσχυση της διαλειτουργικότητας και τον καλύτερο συντονισμό των διαφόρων ικανοτήτων πολιτικής προστασίας των συμμετεχόντων κρατών-μελών.

“Η συχνή ενεργοποίηση του Μηχανισμού μετά τη σύστασή του συνέβαλε στη συσσώρευση εμπειρίας και δημιούργησε μια απότομη καμπύλη μάθησης. Υπογράμμισε επίσης την ανάγκη μείζονος θεσμικής και επιχειρησιακής αναθεώρησης.”

Η συχνή ενεργοποίηση του Μηχανισμού μετά τη σύστασή του συνέβαλε στη συσσώρευση εμπειρίας και δημιούργησε μια απότομη καμπύλη μάθησης. Υπογράμμισε επίσης την ανάγκη μείζονος θεσμικής και επιχειρησιακής αναθεώρησης. Ο φονικός σεισμός και το τσουνάμι του 2004 στον Ινδικό Ωκεανό οδήγησαν στη συνειδητοποίηση ότι ένας ακόμη πιο ισχυρός μηχανισμός πολιτικής προστασίας ήταν απαραίτητος για την αντιμετώπιση των σοβαρών συνεπειών τέτοιων ακραίων καταστάσεων. Ως εκ τούτου, στην έκτακτη συνεδρίαση του Συμβουλίου Γενικών Υποθέσεων και Εξωτερικών Σχέσεων της 7ης Ιανουαρίου 2005 η Επιτροπή κλήθηκε να εξετάσει πιθανές βελτιώσεις του μηχανισμού και να διερευνήσει τη δυνατότητα δημιουργίας ενός Μηχανισμού Ταχείας Αντίδρασης της ΕΕ που θα μπορούσε να αναπτυχθεί σε περιόδους κρίσεων (Προεδρία του Συμβουλίου της ΕΕ, 2005). Ταυτόχρονα, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε “…τη δημιουργία μιας δεξαμενής εξειδικευμένων μονάδων πολιτικής προστασίας, με κατάλληλο εξοπλισμό, οι οποίες θα πρέπει να αναλαμβάνουν κοινή εκπαίδευση και να είναι διαθέσιμες σε περίπτωση φυσικών, ανθρωπιστικών ή περιβαλλοντικών καταστροφών ή άλλων που συνδέονται με βιομηχανικούς κινδύνους, εντός της Ένωσης ή στον υπόλοιπο κόσμο” (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, 2005, σ. 5). Με άλλα λόγια, η συνεργασία από μόνη της δεν θεωρούνταν πλέον αρκετή και η δημιουργία μιας κοινής δεξαμενής μονάδων μπήκε στη συζήτηση.

“Βασικό στοιχείο αυτής της έκθεσης ήταν η δημιουργία ενός κέντρου επιχειρήσεων για τον σχεδιασμό και την προετοιμασία για καταστάσεις έκτακτης ανάγκης και ενός Συμβουλίου Πολιτικής Ασφάλειας για να διασφαλιστεί ότι οι προσπάθειες συντονισμού και σχεδιασμού είναι όσο το δυνατόν πιο αποτελεσματικές.”

Προς την κατεύθυνση αυτή κινούνταν το πνεύμα της έκθεσης Barnier, η οποία υποβλήθηκε στα θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης τον Μάιο του 2006. Βασικό στοιχείο αυτής της έκθεσης ήταν η δημιουργία ενός κέντρου επιχειρήσεων για τον σχεδιασμό και την προετοιμασία για καταστάσεις έκτακτης ανάγκης και ενός Συμβουλίου Πολιτικής Ασφάλειας για να διασφαλιστεί ότι οι προσπάθειες συντονισμού και σχεδιασμού είναι όσο το δυνατόν πιο αποτελεσματικές. Η έκθεση Barnier υιοθέτησε μια αποκεντρωμένη προσέγγιση, τονίζοντας το γεγονός ότι τα κράτη-μέλη θα διατηρούσαν τον έλεγχο των συνεισφορών τους σε εξειδικευμένο εξοπλισμό και προσωπικό μέχρι να χρειαστούν για την αντιμετώπιση αιφνίδιων κρίσεων. Ωστόσο, ορισμένα υλικά για την αντιμετώπιση άμεσων ανθρωπιστικών αναγκών (όπως νοσοκομεία πεδίου, φάρμακα και κιτ καθαρισμού νερού) θα μπορούσαν να διατηρηθούν σε στρατηγικά σημεία σε όλο τον κόσμο, έτοιμα για ταχεία μεταφορά σε ζώνες κρίσης. Σε περίπτωση απουσίας ομοφωνίας, η πρωτοβουλία αυτή θα μπορούσε να προχωρήσει μέσω της επιλογής της ενισχυμένης συνεργασίας (Barnier, 2006). Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε την έκθεση αυτή, αλλά οι πρωτοποριακές προτάσεις της δεν ελήφθησαν πλήρως υπόψη και δεν υλοποιήθηκαν ουσιαστικά.

“Σημαντικό βήμα ήταν η δημιουργία ενός εργαλείου προώθησης της συνεργασίας, το οποίο προέβλεπε 133,8 εκατ. ευρώ για την περίοδο 2007-2013 από τον κοινοτικό προϋπολογισμό για ποικίλες δράσεις στους τομείς της πρόληψης, της ετοιμότητας και της αντιμετώπισης καταστάσεων έκτακτης ανάγκης.”

Αντιθέτως, επικράτησε η λογική της συνέχειας αντί της αλλαγής. Δύο νέες αποφάσεις τέθηκαν σε ισχύ αυξάνοντας την πληρότητα του ευρωπαϊκού μηχανισμού και την ετοιμότητά του να αντιμετωπίσει φυσικές και ανθρωπογενείς καταστροφές, συμπεριλαμβανομένων των τρομοκρατικών ενεργειών (Farmer, 2012). Πιο συγκεκριμένα, η Απόφαση 2007/779/ΕΚ επέφερε την εξέλιξη του Μηχανισμού, περιγράφοντας λεπτομερέστερα τις υποχρεώσεις τόσο του Συμβουλίου, όσο και της Επιτροπής. Στην πραγματικότητα, καθόρισε ένα πιο συνεκτικό και αναλυτικό σχέδιο δράσης σε περίπτωση τέτοιων καταστάσεων έκτακτης ανάγκης. Σημαντικό βήμα ήταν η δημιουργία ενός εργαλείου προώθησης της συνεργασίας, το οποίο προέβλεπε 133,8 εκατ. ευρώ για την περίοδο 2007-2013 από τον κοινοτικό προϋπολογισμό για ποικίλες δράσεις στους τομείς της πρόληψης, της ετοιμότητας και της αντιμετώπισης καταστάσεων έκτακτης ανάγκης (απόφαση 2007/162/ΕΚ). Το πλαίσιο λειτουργίας του μοιάζει με αυτό των έργων PESCO, με την Επιτροπή να καλεί σε υποβολή προτάσεων για συνέργειες στον τομέα της πολιτικής προστασίας που θα μπορούσαν να είναι επιλέξιμες για ευρωπαϊκή συγχρηματοδότηση (Bucałowski & Kadukowski, 2013, σ. 30-31). Σε αυτό το πλαίσιο η Ελλάδα ήταν ένας από τους πρωταγωνιστές, καθώς ελληνικοί φορείς ηγήθηκαν δύο εκ των έξι πρώτων εγκεκριμένων έργων, δίνοντας ιδιαίτερη έμφαση στη διαχείριση των δασικών πυρκαγιών (ECHO, 2014). Έτσι, παρότι η ποιοτική αναβάθμιση του Μηχανισμού δεν επήλθε, διοχετεύθηκαν περισσότεροι δημοσιονομικοί πόροι στην πολιτική προστασία, αποκαλύπτοντας μια κοινή βούληση για την ενίσχυση της συνεργασίας στον τομέα αυτό, χωρίς όμως οποιαδήποτε τομή από πλευράς ολοκλήρωσης.

Η υπογραφή της Συνθήκης της Λισαβόνας έδωσε νέα ώθηση στη συνεργασία στον τομέα της πολιτικής προστασίας. Πρώτον, η ρήτρα αλληλεγγύης έφερε τα κράτη-μέλη πιο κοντά και ενθάρρυνε περαιτέρω τη συνεργασία στον τομέα αυτό. Πιο συγκεκριμένα, η νομική υποχρέωση παροχής βοήθειας στα κράτη-μέλη που επλήγησαν από ένα ευρύ φάσμα καταστροφών παρείχε ένα νέο ευνοϊκό θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον που ευνοούσε την επιδίωξη στενότερων συνεργειών (Villani, 2017, σ. 136). Δεύτερον, η ίδρυση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) και ο διαρκώς αυξανόμενος διεθνής ρόλος της Ένωσης ευνόησαν την εξωτερίκευση της πολιτικής προστασίας, με την προσδοκία να ενισχυθεί το παγκόσμιο αποτύπωμα της Ένωσης (Schmertzing, 2020, σ. 1).

Για τους παραπάνω λόγους, η Επιτροπή συνέταξε το 2008 και το 2010 δύο έγγραφα με ουσιαστικές καινοτομίες. Το πρώτο ζητούσε έναν πιο ολοκληρωμένο και συνεκτικό συντονισμό, έναν ενισχυμένο ρόλο για το Κέντρο Παρακολούθησης και Πληροφόρησης που θα μετατρεπόταν σε Κέντρο Επιχειρήσεων της ΕΕ, μια εθελοντική δεξαμενή βασικών εφεδρικών μονάδων πολιτικής προστασίας που θα μπορούσαν να αναπτυχθούν ανά πάσα στιγμή, καθώς και αυξημένες εφεδρικές ικανότητες για τη συμπλήρωση και υποστήριξη της ανταπόκρισης των εθνικών αρχών σε μείζονες κρίσεις (Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, 2008). Οι συντάκτες του εγγράφου της Επιτροπής ανέφεραν ρητά ότι το πνεύμα των προτάσεων προήλθε από την προηγούμενη έκθεση Barnier. Το έγγραφο της Επιτροπής επέμεινε ιδιαίτερα στη δημιουργία ενός Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Έκτακτης Ανάγκης (EERC) που θα αντικαθιστούσε το Κέντρο Παρακολούθησης και Πληροφόρησης (MIC). Ο Μηχανισμός αυτός θα λειτουργούσε στη βάση μιας εθελοντικής δεξαμενής προκαθορισμένων μέσων πολιτικής προστασίας από τα συμμετέχοντα κράτη-μέλη (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2010). Για ακόμη μία φορά δόθηκε έμφαση στην εθνική ιδιοκτησία των μέσων και στην εθελοντική συγκέντρωσή τους.

“…η Επιτροπή εξέδωσε τον Δεκέμβριο του 2011 επίσημη πρόταση απόφασης για έναν Μηχανισμό Πολιτικής Προστασίας της Ένωσης (UCPM), η οποία συνοδεύονταν από την πρόβλεψη για μεγάλη αύξηση του διατιθέμενου προϋπολογισμού για την πολιτική προστασία εντός και εκτός της ΕΕ.”

Βασιζόμενη σε αυτά τα έγγραφα, η Επιτροπή εξέδωσε τον Δεκέμβριο του 2011 επίσημη πρόταση απόφασης για έναν Μηχανισμό Πολιτικής Προστασίας της Ένωσης (UCPM), η οποία συνοδεύονταν από την πρόβλεψη για μεγάλη αύξηση του διατιθέμενου προϋπολογισμού για την πολιτική προστασία εντός και εκτός της ΕΕ. Μετά την κοινοποίηση του κράτους-μέλους στο οποίο έχει εκδηλωθεί μια κατάσταση έκτακτης ανάγκης, η Επιτροπή μπορεί να ζητήσει τη χρήση των μέσων που είναι διαθέσιμα στην εθελοντική δεξαμενή του EERC για επιχειρήσεις αντιμετώπισης έκτακτης ανάγκης (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2011). Η δημιουργία του νέου Μηχανισμού επετεύχθη τελικά το 2013 (απόφαση 1313/2013/ΕΕ) και διεύρυνε το πεδίο δράσης της ΕΕ, καθώς μπορεί να ενεργοποιηθεί για κάθε σοβαρή καταστροφή που θέτει σε κίνδυνο ανθρώπους, το περιβάλλον ή την πολιτιστική κληρονομιά (Villani, 2017, σ. 132). Εκτός από την εντυπωσιακή αύξηση του προϋπολογισμού για την περίοδο 2014-2020 (από 133,8 εκατ. ευρώ σε 368,4 εκατ. ευρώ), η μεγαλύτερη καινοτομία ήταν η δημιουργία του EERC, ο οποίος περιλάμβανε προκαθορισμένες μονάδες των κρατών-μελών που μπορούσαν να αναπτυχθούν σε περιοχές που επλήγησαν από καταστροφές (Ευρωπαϊκή Δεξαμενή Πολιτικής Προστασίας – European Civil Protection Pool, ECPP). Ωστόσο, παρά την εκ των προτέρων δέσμευσή τους, τα κράτη-μέλη διατηρούσαν το δικαίωμα να αρνηθούν την ανάπτυξή τους (Jäkel, 2015, σ. 8), γεγονός που θα μπορούσε να υπονομεύσει σημαντικά τις πραγματικές δυνατότητες και την ανταπόκριση του Μηχανισμού.

Η εξέλιξη: το αποθεματικό RescEU

“Νέες κρίσεις έθεσαν υπό αμφισβήτηση την επάρκεια του UCPM για την αντιμετώπιση των ολοένα αυξανόμενων αναγκών πολιτικής προστασίας.”

 Νέες κρίσεις έθεσαν υπό αμφισβήτηση την επάρκεια του UCPM για την αντιμετώπιση των ολοένα αυξανόμενων αναγκών πολιτικής προστασίας. Η μεταναστευτική και προσφυγική κρίση του 2014-15 άσκησε τεράστια πίεση στην Ένωση, η οποία αντιμετώπισε μεγάλες δυσκολίες στη διαχείριση των ανθρωπιστικών επιπτώσεών της. Η έλλειψη διαθέσιμων μέσων κατά τις περιόδους δασικών πυρκαγιών του 2016 και του 2017 έκανε την ΕΕ να μοιάζει αδύναμη να αντιδράσει (European Commission, 2018, σ. 2). Επιπλέον, υπήρξε σημαντική ζήτηση για υπηρεσίες ανθρωπιστικής βοήθειας της ΕΕ στο εξωτερικό, κυρίως στην Αφρική, λόγω της επιδημίας του Έμπολα το 2014 και της ανάγκης απομάκρυνσης πολιτών της ΕΕ από την Υεμένη το 2015 (ECHO, 2017). Οι περιορισμένες δυνατότητες της κοινότητας περιγράφονται επίσης σε σχετική έκθεση που δημοσιεύθηκε το 2017, στην οποία δίνεται ιδιαίτερη προσοχή στην περιορισμένη ικανότητα των αεροπλάνων δασοπυρόσβεσης και των δομών καταφυγής (European Commission, 2017, σ. 5-6). Αυτό οφειλόταν σε μεγάλο βαθμό στο γεγονός ότι πολλές κρίσεις έπλητταν ταυτόχρονα πολλά κράτη-μέλη, κάτι που δεν τους επέτρεπε να συνεισφέρουν τα εθνικά τους μέσα στην κοινή εθελοντική δεξαμενή.

“…η ευρωπαϊκή συνεργασία στον τομέα της πολιτικής προστασίας ήταν πιο νομιμοποιημένη από ποτέ στη συνείδηση των ευρωπαίων πολιτών.”

Παρ’ όλα αυτά, ή μάλλον εξαιτίας αυτών των προκλήσεων, η ευρωπαϊκή συνεργασία στον τομέα της πολιτικής προστασίας ήταν πιο νομιμοποιημένη από ποτέ στη συνείδηση των ευρωπαίων πολιτών. Στο Ειδικό Βαρόμετρο του Μαΐου 2017 η συντριπτική πλειοψηφία των Ευρωπαίων πολιτών υποστήριξε ενεργά την ιδέα της στενότερης συνεργασίας. Το 81% των ερωτηθέντων πίστευε ότι μια συντονισμένη δράση της ΕΕ για την αντιμετώπιση των καταστροφών είναι πιο αποτελεσματική από τις δράσεις μεμονωμένων χωρών, το 87% συμφωνούσε ότι η Ένωση χρειάζεται μια κοινή πολιτική πολιτικής προστασίας, ενώ μόνο το 38% του δείγματος πίστευε ότι η χώρα του διαθέτει επαρκή μέσα για να αντιμετωπίσει μόνη της όλες τις μεγάλες καταστροφές (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2017, σ. 19-24). Για την Ελλάδα και την Κύπρο το ποσοστό ήταν ακόμη υψηλότερο, καθώς περίπου εννέα στους δέκα ερωτηθέντες ασπάστηκαν τη δημιουργία κοινών ευρωπαϊκών δυνατοτήτων πολιτικής προστασίας.

“Στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας RescEU, προβλέπονταν η δημιουργία μιας δεξαμενής πόρων που θα αποτελεί ένα ειδικό επιχειρησιακό απόθεμα το οποίο διαχειρίζεται η ΕΕ και το οποίο θα μπορούσε να ενεργοποιηθεί όταν οι υφιστάμενες δυνατότητες σε εθνικό επίπεδο ή οι αντίστοιχες που έχουν δεσμευτεί για την Ευρωπαϊκή Δεξαμενή Πολιτικής Προστασίας (ECPP) είναι ανεπαρκείς ή μη διαθέσιμες (RescEU reserve).”

Οι περιορισμοί των διαθέσιμων μέσων και η δημόσια υποστήριξη μεγαλύτερης συνεργασίας στον τομέα της πολιτικής προστασίας οδήγησαν την Επιτροπή να υποβάλει, τον Νοέμβριο του 2017, πρόταση για ένα νέο εργαλείο που θα ενισχύει τη συλλογική ικανότητα άμεσης και επαρκούς αντιμετώπισης των καταστροφών. Στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας RescEU, προβλέπονταν η δημιουργία μιας δεξαμενής πόρων που θα αποτελεί ένα ειδικό επιχειρησιακό απόθεμα το οποίο διαχειρίζεται η ΕΕ και το οποίο θα μπορούσε να ενεργοποιηθεί όταν οι υφιστάμενες δυνατότητες σε εθνικό επίπεδο ή οι αντίστοιχες που έχουν δεσμευτεί για την Ευρωπαϊκή Δεξαμενή Πολιτικής Προστασίας (ECPP) είναι ανεπαρκείς ή μη διαθέσιμες (RescEU reserve). Σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης, η Επιτροπή, σε στενή συνεργασία με το ενδιαφερόμενο κράτος-μέλος ή εταίρο, αποφασίζει για την ανάπτυξη και κινητοποίησή τους (Yougova, 2019). Η απόκτηση αυτών των μέσων εξακολουθεί να γίνεται από τα συμμετέχοντα κράτη-μέλη, παρέχονται όμως άμεσες επιχορηγήσεις για τη χρηματοδότηση πρόσθετου εξοπλισμού και για την κάλυψη των επιπλέον αναγκών. Η ΕΕ καλύπτει επίσης οικονομικά το 75% των λειτουργικών δαπανών για την ανάπτυξη των εφεδρικών δυνατοτήτων του RescEU (Morsut & Kruke, 2020, σ. 6). Ωστόσο, αξίζει να σημειωθεί ότι η αρχική πρόταση της Επιτροπής ήταν ακόμη πιο φιλόδοξη, παραχωρώντας στην ΕΕ την εξουσία να αποκτά η ίδια μέσα για το RescEU που θα χρησιμοποιηθούν στο πλαίσιο του Μηχανισμού και όχι να ενισχύει τα κράτη-μέλη. Η διάταξη αυτή επικρίθηκε σφοδρά από ορισμένα κράτη-μέλη, τα οποία θεωρούσαν ότι αυτό υπερέβαινε τις αρμοδιότητες της ΕΕ και ότι η Ένωση καταπατούσε την κυριαρχία τους (Casolari, 2019, σ. 347-348).

“Το RescEU συνδέεται στενά με την ατζέντα του προέδρου της Επιτροπής Γιούνκερ για μια “Ευρώπη που προστατεύει”.”

Το RescEU συνδέεται στενά με την ατζέντα του προέδρου της Επιτροπής Γιούνκερ για μια “Ευρώπη που προστατεύει”. Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή ενέκρινε το νέο εργαλείο αποθεματικών πόρων, τονίζοντας ότι “…η Ευρώπη είναι μια ήπειρος αλληλεγγύης και πρέπει να είμαστε καλύτερα προετοιμασμένοι από ό,τι πριν και να βοηθήσουμε ταχύτερα τα κράτη μέλη-μας στην πρώτη γραμμή” (Juncker, 2017). Στο ίδιο πνεύμα, ο τότε Επίτροπος Ανθρωπιστικής Βοήθειας και Διαχείρισης Κρίσεων, Χρήστος Στυλιανίδης, έκανε λόγο για “επένδυση στην αντιμετώπιση καταστροφών” και χαρακτήρισε το αποθεματικό RescEU ως “δίχτυ ασφαλείας” που ενισχύει την ευρωπαϊκή αλληλεγγύη (Στυλιανίδης, 2019). Εκ μέρους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η εισηγήτρια ευρωβουλευτής Elisabetta Gardini (ΕΛΚ, IT) πρωτοστάτησε στον σχηματισμό μαζικής πλειοψηφίας 620 ευρωβουλευτών υπέρ του RescEU. Στο Συμβούλιο Υπουργών, στις 7 Μαρτίου 2019, μόνο οι Κάτω Χώρες εκφράστηκαν επιφυλακτικά κατά της απόφασης αυτής.

“Το ξέσπασμα του Covid-19 έδωσε ακόμη μια ώθηση στη συνεργασία στον τομέα της πολιτικής προστασίας”

Το ξέσπασμα του Covid-19 έδωσε ακόμη μια ώθηση στη συνεργασία στον τομέα της πολιτικής προστασίας. Η ύπαρξη του μηχανισμού έπαιξε σημαντικό ρόλο στη διαχείριση της υγειονομικής κρίσης. Λόγω της μεγάλης ζήτησης ιατρικού εξοπλισμού και των επακόλουθων ελλείψεων φαρμάκων και ιατρικών συσκευών, μεμονωμένα κράτη-μέλη δεν μπορούσαν να έχουν πρόσβαση σε πόρους ζωτικής σημασίας (Shalal & Nebehay, 2020). Για να αντιμετωπιστεί αυτό το θεμελιώδες ζήτημα και να διασφαλιστεί η υγεία κάθε Ευρωπαίου πολίτη, η Επιτροπή ανέλαβε, το 2020, την πρωτοβουλία δημιουργίας ενός στρατηγικού αποθέματος ιατρικού εξοπλισμού στο πλαίσιο του RescEU, συμπεριλαμβανομένων αναπνευστήρων, επαναχρησιμοποιούμενων μασκών και εργαστηριακών αναλώσιμων. Το απόθεμα φυλάσσεται σε ένα ή περισσότερα κράτη-μέλη, τα οποία μπορούν να υποβάλουν αίτηση για άμεση επιχορήγηση από τους χρηματοδοτικούς πόρους της Ένωσης που καλύπτουν το 90% του κόστους του αποθέματος (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2020). Ο Μηχανισμός Πολιτικής Προστασίας της Ένωσης (UCPM) συνέδραμε επίσης στον συντονισμό του επαναπατρισμού Ευρωπαίων πολιτών, συγχρηματοδοτώντας έως και το 75% του κόστους μεταφοράς. Αυτό επέτρεψε στα κράτη-μέλη, σε στενή συνεργασία με το Κέντρο Συντονισμού Αντιμετώπισης Έκτακτης Ανάγκης (ERCC), να επαναπατρίσουν 90.060 πολίτες της ΕΕ (ΓΔ ECHO, 2020).

Μετά το πρώτο κύμα έκτακτης ανάγκης του Covid-19 και εκμεταλλευόμενα την ώθηση που έδωσε η αυταπόδεικτη επιτυχία του Μηχανισμού, πολλά μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ιδίως στην Επιτροπή Περιβάλλοντος, Δημόσιας Υγείας και Ασφάλειας Τροφίμων, ζήτησαν περισσότερη χρηματοδότηση για τον Μηχανισμό. Τον Σεπτέμβριο του 2020, ο εισηγητής της Επιτροπής, Νίκος Ανδρουλάκης (S&D, EL), δήλωσε ότι η ΕΕ θα πρέπει “… να δώσει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να αποκτήσει, να ενοικιάσει ή να μισθώσει τα απαραίτητο υλικό”, ώστε να “προστατεύει και να βοηθά καλύτερα τους Ευρωπαίους πολίτες, ανεξάρτητα από το σε ποιο κράτος μέλος διαμένουν” (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, 2020). Αυτού του είδους οι φωνές ήταν σε πλήρη συμφωνία με την πρόταση της Επιτροπής για την εισαγωγή στοχευμένων αλλαγών στον Μηχανισμό. Η Επιτροπή διεκδικούσε περισσότερα περιθώρια ευελιξίας και μεγαλύτερο εύρος δράσης, σημειώνοντας ότι “… η απευθείας ανάθεση των ικανοτήτων του RescEU από την Επιτροπή θα μπορούσε, παράλληλα με τη δυνατότητα αυτόνομης δράσης σε επίπεδο Ένωσης, να ελαφρύνει το οικονομικό και διοικητικό βάρος των κρατών-μελών”. Για τον λόγο αυτό η Επιτροπή πρότεινε δεκαπλασιασμό του προϋπολογισμού του Μηχανισμού, ο οποίος θα χρηματοδοτείται τόσο από το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο 2021-2027, όσο και από τον Μηχανισμό Ανάκαμψης[2] της ΕΕ (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2020, σ. 5).

“Ο προϋπολογισμός που συμφωνήθηκε ήταν κοντά στην αρχική πρόταση, αλλά η Επιτροπή δεν έλαβε την εξουσιοδότηση και την ευρεία εντολή που επεδίωκε για τη διαχείρισή του.”

Οι διαπραγματεύσεις διήρκεσαν σχεδόν ένα έτος. Το Συμβούλιο συμφώνησε τελικά με τις προτάσεις της Επιτροπής με μικρές δημοσιονομικές μειώσεις τον Νοέμβριο του 2020 και η τελική πράξη υπογράφηκε τον Μάιο του 2021 (Yougova, 2021). Στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, 641 ευρωβουλευτές ψήφισαν υπέρ αυτής της πράξης, ενώ το Συμβούλιο έλαβε την απόφαση ομόφωνα. Ο προϋπολογισμός που συμφωνήθηκε ήταν κοντά στην αρχική πρόταση, αλλά η Επιτροπή δεν έλαβε την εξουσιοδότηση και την ευρεία εντολή που επεδίωκε για τη διαχείρισή του. Όπως αναφέρεται στον Κανονισμό 2021/836, τα μέσα του RescEU εξακολουθούν να “αποκτώνται, να ενοικιάζονται, να μισθώνονται ή να συμφωνούνται με άλλο τρόπο από τα κράτη-μέλη” και η Επιτροπή μπορεί να αγοράσει μόνο τον απαραίτητο εξοπλισμό για να καλύψει τα κενά στον τομέα των μεταφορών και του ανεφοδιασμού. Παρόλο που η Επιτροπή μπορεί να προχωρήσει στην αγορά εξοπλισμού από μόνη της, αυτό μπορεί να γίνει μόνο “σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις επείγοντος”. Παρ’ όλα αυτά, η διάταξη αυτή σηματοδοτεί μια νέα πορεία προς έναν πιο ενεργό υπερεθνικό ρόλο στον τομέα της πολιτικής προστασίας, καθώς η ΕΕ αποκτά σιγά-σιγά το δικαίωμα κοινής αγοράς των μέσων που απαιτούνται για την αντιμετώπιση των καταστροφών, έστω και σε μικρό βαθμό.

Ο περιορισμένος ρόλος της Ένωσης λειτουργεί ως βαλβίδα ασφαλείας για τις κυβερνήσεις των κρατών-μελών, οι οποίες δεν φαίνονται αρκετά έτοιμες να εγκαταλείψουν την εξουσία τους σε αυτό το πεδίο. Εκφράζοντας τις απόψεις πολλών κρατών-μελών, ο Φινλανδός υπουργός Εσωτερικών ανέφερε σε συνέντευξη Τύπου ότι, αν και υπάρχει ευρεία υποστήριξη για έναν ενισχυμένο προϋπολογισμό για την πολιτική προστασία, “… η πρωταρχική ευθύνη για την ανάπτυξη των δυνατοτήτων διάσωσης και ετοιμότητας ανήκει στα κράτη-μέλη και οι δράσεις της Επιτροπής διαδραματίζουν υποστηρικτικό και συμπληρωματικό ρόλο” (Υπουργείο Εσωτερικών της Φινλανδίας, 2020). Η δήλωση αυτή επαναφέρει κατ’ αρχήν την κοινή γραμμή της Σουηδίας, της Αυστρίας, των Κάτω Χωρών, της Αυστρίας και της Γερμανίας, όπως εκφράστηκε σε ένα Non-Paper που εκδόθηκε το 2005, στο οποίο οι χώρες αυτές επανέλαβαν τη σημασία της αρχής της επικουρικότητας και σημείωσαν ότι η πολιτική προστασία εμπίπτει στην αρμοδιότητα του κάθε κράτους (Ekengren et al., 2007, σ. 472).

Οι κρίσεις μας ενώνουν

“Υπάρχει κάποιο μοτίβο στη δημιουργία και σταδιακή εξέλιξη του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Πολιτικής Προστασίας; Η απάντηση είναι σαφώς καταφατική: η ΕΕ προχωράει μπροστά σε αυτόν τον τομέα μέσω κρίσεων.”

Υπάρχει κάποιο μοτίβο στη δημιουργία και σταδιακή εξέλιξη του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Πολιτικής Προστασίας; Η απάντηση είναι σαφώς καταφατική: η ΕΕ προχωράει μπροστά σε αυτόν τον τομέα μέσω κρίσεων. Οι κυβερνήσεις των κρατών-μελών συνειδητοποιούν την προστιθέμενη αξία της συνεργασίας και είναι πιο πρόθυμες να συνενώσουν τους διαθέσιμους πόρους τους για μια πιο αποτελεσματική και αποδοτική αντιμετώπιση φυσικών ή ανθρωπογενών κρίσεων και καταστροφών. Οι πολίτες είναι επίσης πιο εξοικειωμένοι και πιο δεκτικοί μπροστά σε μια τέτοια προοπτική, ασκώντας πίεση στις κυβερνήσεις από κάτω προς τα πάνω.

Όπως και στους περισσότερους τομείς ασφάλειας, η ΕΕ εξαρτάται κυρίως από τους εθνικούς πόρους για την εφαρμογή των πολιτικών της (Bremberg & Britz, 2009, σ. 289). Ωστόσο, αν και ο τομέας της πολιτικής προστασίας εξακολουθεί να κατατάσσεται στην κατηγορία των υποστηρικτικών αρμοδιοτήτων (Α.6 ΣΛΕΕ), η εμπλοκή της ΕΕ στον τομέα της πολιτικής προστασίας έχει εξελιχθεί σημαντικά τις τελευταίες δύο δεκαετίες. Αυτό οφείλεται κυρίως στις αρνητικές εξωτερικές επιδράσεις των μεγάλων καταστροφών που επηρεάζουν την ευρύτερη ευρωπαϊκή επικράτεια και στους περιορισμένους πόρους των κρατών-μελών για την αντιμετώπισή τους (Boin, Rhinard, & Ekengren, 2014). Έτσι, όσο οι κρίσεις συνεχίζουν να αψηφούν τα σύνορα, η ΕΕ θα βρίσκεται υπό συνεχή πίεση για την υιοθέτηση κοινής δράσης για την αντιμετώπισή τους.

Η πλήρης μεταφορά της αρμοδιότητας πολιτικής προστασίας στην Ένωση, η οποία θα συνεπαγόταν μια κεντρική διαχείριση των διαθέσιμων πόρων από τα υπερεθνικά όργανα προς όφελος ολόκληρου του ευρωπαϊκού δήμου, δεν είναι ρεαλιστικά εφικτή. Ωστόσο, αν και στο παρελθόν η απροθυμία των κρατών-μελών να παραχωρήσουν μέρος της κυριαρχίας τους στην Ένωση θα αποτελούσε ανυπέρβλητο εμπόδιο, η περίοδος μετά την πανδημία παρέχει γόνιμο έδαφος για την αναβάθμιση της πολιτικής προστασίας της ΕΕ (Marrone, 2020, σ. 4).

“Αντί να προσπαθούν να θεσπίσουν νομικά δεσμευτικές διατάξεις για όλα τα κράτη-μέλη, οι ικανοί και πρόθυμοι ευρωπαίοι εταίροι θα μπορούσαν να προχωρήσουν και να αναπτύξουν κοινές δυνατότητες για την αντιμετώπιση τέτοιων κρίσεων.”

Τα σταδιακά βήματα προς τη δημιουργία μιας Ένωσης Πολιτικής Προστασίας θα πρέπει να επικεντρωθούν τουλάχιστον στη συνέχιση και εντατικοποίηση της κοινής αγοράς εξοπλισμού και ιατρικών αποθεμάτων και στην ευρωπαϊκή διαχείρισή τους. Τα πιο τολμηρά βήματα θα μπορούσαν να προβλεφθούν σε δύο άξονες, έναν θεσμικό και έναν επιχειρησιακό. Όσον αφορά στον πρώτο, δεδομένου ότι οι αλλαγές Συνθηκών είναι εκτός συζήτησης για το ορατό μέλλον, οι διατάξεις ενισχυμένης συνεργασίας (Α. 20 ΣΕΕ και Α.326-334 ΣΛΕΕ) μπορούν να τεθούν σε ισχύ για την προώθηση του κεκτημένου της συνεργασίας στον τομέα της πολιτικής προστασίας. Αντί να προσπαθούν να θεσπίσουν νομικά δεσμευτικές διατάξεις για όλα τα κράτη-μέλη, οι ικανοί και πρόθυμοι ευρωπαίοι εταίροι θα μπορούσαν να προχωρήσουν και να αναπτύξουν κοινές δυνατότητες για την αντιμετώπιση τέτοιων κρίσεων. Αυτό προτάθηκε στην έκθεση Barnier το 2006, αλλά δεν προχώρησε ποτέ. Το πλεονέκτημα μιας τέτοιας επιλογής θα ήταν η ταχεία επιχειρησιακή αναβάθμιση της συνεργασίας πολιτικής προστασίας. Μετά από μια πιθανή αρχική επιτυχία περισσότερα κράτη-μέλη μπορεί να ενθαρρυνθούν να ενταχθούν στο σύστημα, όπως συνέβη με τη συνεργασία στον τομέα της ασφάλειας στο πλαίσιο της PESCO. Ένα επιτυχημένο ιστορικό δραστηριοτήτων που θα κοινοποιηθεί κατάλληλα στις εθνικές πολιτικές κοινότητες θα αυξήσει την πίεση από τα κάτω αλλά και θα αναδείξει τη σημασία και τη χρησιμότητα της βαθύτερης συνεργασίας στον τομέα αυτό. Αυτό συνέβη για παράδειγμα στη Σουηδία μετά την υποστήριξη που έλαβε η χώρα από τον Μηχανισμό το 2017, η οποία άλλαξε ουσιαστικά τη στάση της χώρας προς μια πιο συγκεντρωτική συνεργασία στον τομέα της πολιτικής προστασίας. Έτσι, ένα ενισχυμένο σύστημα συνεργασίας θα μπορούσε να πυροδοτήσει τη σπίθα της ολοκλήρωσης.

Από την άλλη πλευρά, ένα ενισχυμένο σχήμα συνεργασίας θα μπορούσε να υπονομεύσει το αφήγημα και την πλαισίωση της Ένωσης Πολιτικής Προστασίας ως μιας πρωτοβουλίας που αφορά το σύνολο του ευρωπαϊκού δήμου και όχι μόνο ένα μέρος του. Επιπλέον, ενδέχεται να προκύψουν πολιτικά και επιχειρησιακά ζητήματα σχετικά με την ανάπτυξη και αξιοποίηση αυτών των κοινών δυνατοτήτων, δεδομένης της πορώδους φύσης των συνόρων σε θέματα φυσικών καταστροφών. Θα συμφωνούσαν τα συμμετέχοντα κράτη-μέλη να μοιραστούν αυτές τις δυνατότητες με τα υπόλοιπα μέλη του Μηχανισμού, εάν προκύψει τέτοια ανάγκη; Ποια θα ήταν η απάντησή τους σε περίπτωση επίκλησης της ρήτρας αλληλεγγύης της Συνθήκης;

Ένα επακόλουθο του σκεπτικού της ενισχυμένης συνεργασίας με επιχειρησιακή διάσταση είναι η χρήση του πλαισίου της Μόνιμης Αρθρωμένης Συνεργασίας (PESCO) για την προώθηση στενότερης επιχειρησιακής συνεργασίας μεταξύ των κρατών-μελών που είναι πρόθυμα να υπερβούν το υφιστάμενο status quo. Πολλά έργα PESCO έχουν διάσταση πολιτικής προστασίας, όπως για παράδειγμα η Ευρωπαϊκή Ιατρική Διοίκηση, το Γεωμετεωρολογικό και Ωκεανογραφικό Στοιχείο Συντονισμού Υποστήριξης (GEOMETOC) και η Εφαρμογή Ραδιοναυτιλίας της ΕΕ (EURAS). Η χρηματοδοτική στήριξη αυτών των έργων μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Άμυνας (ΕΤΑ) θα επιτύχει έναν διπλό στόχο. Εκτός από την αρχικά προβλεπόμενη ενίσχυση της συνεργασίας στον τομέα της ασφάλειας, θα επιφέρει μεγαλύτερη διαλειτουργικότητα μεταξύ των συστημάτων που είναι απαραίτητα και για την πολιτική προστασία. Πιο φιλόδοξα, νέα σχέδια, όπως μια νέα γενιά ευρωπαϊκών πυροσβεστικών αεροσκαφών, θα μπορούσαν να κατατεθούν στον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Άμυνας και να διεκδικήσουν χρηματοδότηση από το ΕΤΑ.

Ήρθε η ώρα για ένα καλό κονιάκ;

Σύμφωνα με τα περίφημα λόγια του Monnet, “…μπορώ να περιμένω πολύ καιρό για την κατάλληλη στιγμή. Στο Cognac είναι καλοί στο να περιμένουν. Είναι ο μόνος τρόπος για να φτιάξεις ένα καλό κονιάκ” (Monnet, 1976, σ. 44). Η καταγωγή του Monnet τον δίδαξε την υπομονή και τη σύνεση, καθώς και τη συνειδητοποίηση του γεγονότος ότι οι κρίσεις αποτελούν ευκαιρίες (Duchêne, 1994, σ. 23). “… Το παν είναι να είσαι προετοιμασμένος. […] Αν έρθει η ώρα, όλα γίνονται απλά, γιατί η ανάγκη δεν μας επιτρέπει να διστάσουμε” (Monnet, 1976, σσ. 38-39).

“Στην παρούσα φάση, το κοινό απόθεμα του RescEU έχει πολύ περιορισμένο πεδίο εφαρμογής.”

Μήπως η αναμονή για μια ολοκληρωμένη Ένωση Πολιτικής Προστασίας φτάνει στο τέλος της; Ας  μην βιαζόμαστε. Όπως και με τη συζήτηση για την εμβάθυνση της συνεργασίας στους τομείς της ασφάλειας και της άμυνας, οι διαθέσιμες δυνατότητες δείχνουν τον δρόμο. Χωρίς αυτές οι συζητήσεις δημιουργούν μόνο προσδοκίες που μπορεί να οδηγήσουν σε απογοητεύσεις. Στην παρούσα φάση, το κοινό απόθεμα του RescEU έχει πολύ περιορισμένο πεδίο εφαρμογής, περιλαμβάνοντας έναν στόλο πυροσβεστικών αεροσκαφών και ελικοπτέρων που ανήκουν στα κράτη-μέλη, αεροσκάφη ιατρικής εκκένωσης, καθώς και ένα απόθεμα ιατρικού εξοπλισμού και νοσοκομείων πεδίου, χωρίς να υπάρχει κάποια ένδειξη για μια μετεξέλιξή του προς μια δεξαμενή πόρων αγοράς και ιδιοκτησίας της ΕΕ.

“Χωρίς να υπονοείται ότι η ΕΕ πρέπει να κεφαλαιοποιήσει τον ανθρώπινο πόνο και την καταστροφή, η ενίσχυση της συνεργασίας στον τομέα της πολιτικής προστασίας θα αποτελέσει πολύτιμο πλεονέκτημα για την “παγκόσμια Ευρώπη” και τις γεωπολιτικές επιδιώξεις της ΕΕ.”

Παρόλα αυτά, υπάρχουν τρεις καλοί λόγοι για τους οποίους θα πρέπει να θεωρούμε το ποτήρι μισογεμάτο, αναμένοντας την περαιτέρω πλήρωσή του:

  1. Η ενίσχυση της συνεργασίας στον τομέα της πολιτικής προστασίας συνεπάγεται αναντίρρητες οικονομίες κλίμακας στην προμήθεια και παραγωγή του απαραίτητου εξοπλισμού για την αντιμετώπιση κρίσεων. Η συνειδητοποίηση αυτού του σημείου έχει ήδη οδηγήσει στη σχεδιαζόμενη αγορά με μια ενιαία παραγγελία μεγάλου αριθμού πυροσβεστικών αεροσκαφών από πολλά κράτη-μέλη της ΕΕ ως μέσο για την επαναφορά στη ζωή της γραμμής παραγωγής των αεροπλάνων δασοπυρόσβεσης Canadair. Αυτό έγινε ακόμη πιο εμφανές στα χρόνια της πανδημίας και της συντονισμένης προσπάθειας αντιμετώπισης της υλικοτεχνικής πρόκλησης για την καταπολέμησή της. Πιο φιλόδοξα, η στενότερη συνεργασία μπορεί να οδηγήσει ακόμη και στην παραγωγή των απαραίτητων δυνατοτήτων. Η Μόνιμη Αρθρωμένη Συνεργασία (PESCO) και ο μηχανισμός του Ευρωπαϊκού Ταμείου Άμυνας μπορούν να παράσχουν το πλαίσιο κοινής ανάπτυξης πυροσβεστικών αεροσκαφών και ελικοπτέρων, κατά το παράδειγμα σχεδιασμού παραγωγής της ευρωπαϊκής κορβέτας.
  1. Υπάρχει ισχυρή κοινωνική αποδοχή της Ένωσης Πολιτικής Προστασίας, η οποία ασκεί συνεχή πίεση στις κυβερνήσεις των κρατών-μελών. Δυστυχώς, οι φυσικές (και ανθρωπογενείς) καταστροφές θα επιμένουν. Το αρνητικό τους αποτύπωμα θα ενισχύσει τις επικλήσεις προς τους ευρωπαϊκούς και εθνικούς πολιτικούς δρώντες για μια πιο ολοκληρωμένη ευρωπαϊκή πολιτική πολιτικής προστασίας.
  1. Οι προσπάθειες για τη δημιουργία μιας Ένωσης Πολιτικής Προστασίας θα μπορούσαν να εκμεταλλευθούν τις εξελίξεις στο τομέα της εμβάθυνσης της συνεργασίας στους τομείς της ασφάλειας και της εξωτερικής πολιτικής και στην πραγματικότητα να τις προωθήσουν από την πίσω πόρτα. Η διασύνδεση μεταξύ πολιτικής προστασίας και ασφάλειας είναι περισσότερο εμφανής από ποτέ στον σημερινό κόσμο. Το 2019, η κατά τα άλλα δύσπιστη Φινλανδία, η οποία ασκούσε την Προεδρία του Συμβουλίου, πρότεινε να ενισχυθεί η ικανότητα του Μηχανισμού να αντιμετωπίζει όλο και πιο σύνθετες και υβριδικές απειλές και κινδύνους, συμπεριλαμβανομένων “χημικών, βιολογικών, ραδιολογικών και πυρηνικών απειλών” (Υπουργείο Εσωτερικών της Φινλανδίας, 2019). Επιπλέον, ο μηχανισμός πολιτικής προστασίας δεν περιορίζεται εντός των συνόρων της ΕΕ. Μόνο το 2020 ενεργοποιήθηκε μετά την πολύνεκρη έκρηξη στη Βηρυτό, τις πλημμύρες στην Ουκρανία, τον Νίγηρα και το Σουδάν και τους τροπικούς κυκλώνες στη Λατινική Αμερική και την Ασία (DG ECHO, 2021). Συνεπώς, συμβάλλει ουσιαστικά και προβάλλει την ήπια ισχύ της ΕΕ στον κόσμο. Χωρίς να υπονοείται ότι η ΕΕ πρέπει να κεφαλαιοποιήσει τον ανθρώπινο πόνο και την καταστροφή, η ενίσχυση της συνεργασίας στον τομέα της πολιτικής προστασίας θα αποτελέσει πολύτιμο πλεονέκτημα για την “παγκόσμια Ευρώπη” και τις γεωπολιτικές επιδιώξεις της ΕΕ.

[1] Παραδείγματα τέτοιων δράσεων υπάρχουν στο ψήφισμα της 13ης Φεβρουαρίου 1989 σχετικά με τις νέες εξελίξεις στην κοινοτική συνεργασία στον τομέα της πολιτικής προστασίας, στο ψήφισμα της 23ης Νοεμβρίου 1990 σχετικά με την κοινοτική συνεργασία στον τομέα της πολιτικής προστασίας, στο ψήφισμα της 23ης Νοεμβρίου 1990 σχετικά με τη βελτίωση της αμοιβαίας βοήθειας μεταξύ των κρατών-μελών σε περίπτωση φυσικής ή ανθρωπογενούς καταστροφής και στο ψήφισμα της 8ης Ιουλίου 1991 σχετικά με τη βελτίωση της αμοιβαίας βοήθειας σε περίπτωση φυσικής ή τεχνολογικής καταστροφής.

[2] Ο συνολικός προϋπολογισμός για τον ενωσιακό μηχανισμό θα προέρχεται τόσο από το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο 2021-2027 (1.268.282.000 ευρώ) όσο και από το μηχανισμό ανάκαμψης της ΕΕ (2.187.620.000 ευρώ). Οι συνολικοί χρηματοδοτικοί πόροι θα ανέλθουν σε 3.455.902.000 ευρώ.

Βιβλιογραφία

Barberi, F. (1996). 1927th Meeting Of The Council – Civil Protection – Brussels, 23 May 1996 – President : Mr. Franco Barberi, State Secretary For The Interior, Responsablefor Civil Protection, Of The Italian Republic. Rome: European Commission.

Barnier, M. (2006). For a European civil protection force: europe aid.

Boin, A., Rhinard, M., & Ekengren, M. (2014). Managing Transboundary Crises: The Emergence of European Union Capacity. Journal of Contingencies and Crisis Management, 22(3), 131-142.

Bremberg, N., & Britz, M. (2009). Uncovering the Diverging Institutional Logics of EU Civil Protection. Cooperation and Conflict: Journal of the Nordic International Studies Association, 44(3), 288-308.

Bucałowski, A., & Kadukowski, D. (2013). Civil protection in the EU and its effect on the safety of the Baltic region. Baltic Region, 3, 27-36.

Casolari, F. (2019). Europe (2018). In Yearbook of International Disaster Law (pp. 346-354). Brill | Nijhoff.

Commission of the European Communities. (2001). Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Brussels: Commission of the European Communities.

Commission of the European Communities. (2008). Communication From The Commission To The European Parliament And The Council: on Reinforcing the Union’s Disaster Response Capacity. Brussels: Commission of the European Communities.

DG ECHO. (2020, 12 10). Bringing stranded citizens home. Retrieved 10 3, 2021, from European Commission / ECHO: https://ec.europa.eu/echo/field-blogs/photos/bringing-stranded-citizens-home_en

DG ECHO. (2021). EU Civil Protection Mechanism. Brussels: DG ECHO.

Duchêne, F. (1994). Jean Monnet : the first statesman of interdependence. New York: Norton.

ECHO. (2014, 7 28). Civil protection financial instrument 2007. Retrieved 9 26, 2021, from European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations: https://ec.europa.eu/echo/funding-evaluations/financing-civil-protection/civil-protection-financial-instrument-2007_en

ECHO. (2017). What is the Union Civil Protection Mechanism. Retrieved 9 27, 2021, from ECHO: https://ec.europa.eu/echo/sites/default/files/what_is_the_union_civil_protection_mechanism.pdf

EU MODEX. (2021). EU MODEX. Retrieved 11 20, 2021, from EU MODEX: https://www.eu-modex.eu/Red/

Ekengren et al. (2006). Solidarity or Sovereignty? EU Cooperation in Civil Protection. European Integration, 28(5), 457-476.

Ekengren et al. (2007). Solidarity or Sovereignty? EU Cooperation in Civil Protection. Journal of European Integration, 28(5), 457-476.

European Commission. (2002). EU Focus on civil protection. Brussels: Office for Official Publications of the European Communities.

European Commission. (2010). Communication From The Commission To The European Parliament And The Council: Towards a stronger European disaster response: the role of civil protection and humanitarian assistance. Brussels: European Commission.

European Commission. (2011). Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism. Brussels: Council of the European Union.

European Commission. (2017). Report from the Commission to the European Parliament and the Council on progress made and gaps remaining in the European Emergency Response Capacity. Brussels: European Commission.

European Commission. (2017). Special Eurobarometer 454 – Civil Protection. Brussels: Directorate‐General for European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations.

European Commission. (2018). Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council amending Decision No 1313/2013/EU on a Union Civil Protection Mechanism. Brussels: European Commission.

European Commission. (2018, 8 6). Record EU Civil Protection operation helps Sweden fight forest fires. Retrieved 11 20, 2021, from European Commission: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_4803

European Commission. (2020). COVID-19: Commission creates first ever rescEU stockpile of medical equipment. Brussels: European Commission.

European Commission. (2020). Proposal for a decision of the European Parliament of the Council amending Decision No 1313/2013/EU on a Union Civil Protection Mechanism. Brussels: European Commission.

European Parliament. (2005). European Parliament resolution on the recent tsunami disaster in the Indian Ocean. Brussels: European Parliament.

European Parliament. (2020, 9 3). Greater EU Civil Protection capacity needed in light of lessons from COVID-19. Retrieved 10 3, 2021, from European Parliament Press Releases: https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20200903IPR86304/greater-eu-civil-protection-capacity-needed-in-light-of-lessons-from-covid-19

Farmer, A. M. (2012). Manual of European Environmental Policy. London: Routledge.

Fink-Hooijer, F. (2014). The EU’s Competence in the Field of Civil Protection (Article 196, Paragraph 1, a–c TFEU. In I. Govaere, & S. Poli, EU Management of Global Emergencies: Legal Framework for Combating Threats and Crises (pp. 137-146). Leiden: Martinus Nijhoff Publishers.

Finnish Ministry of Interior. (2020). EU Commission proposal to amend the Union Civil Protection Mechanism for deliberation in Parliament. Helsinki : Finissh Government.

Finnish Ministry of the Interior. (2019). EU Civil Protection Mechanism must respond to increasingly complex threats. Retrieved 11 20, 2021, from Ministry of the Interior: https://intermin.fi/en/eu2019fi/programme/civil-protection-mechanism

Granié, N. (2021, 8 18). Incendies : la France confrontée au vieillissement de sa flotte aérienne. Retrieved 11 24, 2021, from Les Echos: https://www.lesechos.fr/politique-societe/societe/incendies-la-france-confrontee-au-vieillissement-de-sa-flotte-aerienne-1339535

Guiso, L., Sapienza, P., & Zingales, L. (2014). ‘Monnet’s Error?’. London: LSE ‘Europe in Question’ Discussion Paper Series.

Hollis, S. (2010). The necessity of protection: Transgovernmental networks and EU security governance. Cooperation and Conflict, 45(3), 312-330.

Jäkel, G. H. (2015). The Union Civil Protection Mechanism under European and International Law. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen.

Juncker, J.-C. (2017). RescEU: A stronger collective European response to disasters. Brussels: European Commission.

Le Sénat. (2021). Projet de loi de finances pour 2022 : Sécurités (Sécurité civile). Retrieved 11 24, 2021, from Sénat: http://www.senat.fr/rap/l21-163-329-2/l21-163-329-23.html

Marrone, A. (2020). The COVID-19 Pandemic and European Security: Between Damages and Crises. Rome: Istituto Affari Internazionali (IAI).

Monnet, J. (1976). Mémoires. Paris: Librairie Arthème Fayard.

Morsut, C., & Kruke, B. I. (2020). Europeanisation of Civil Protection: The cases of Italy and Norway. International Public Management Review, 20(1), 23-42.

Murg, R. (2021). EU Civil Protection mechanism: rescEU. Brussels: European Commission.

Official Journal of the European Communities. (1985). Resolution of the Council and the representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council of 25 June 1987 on the introduction of Community Cooperation on Civil Protection. Brussels: Official Journal of the European Communities.

POLITICO. (1996, 5 29). 23 May Civil Protection Council. Retrieved 9 25, 2021, from Politico: https://www.politico.eu/article/23-may-civil-protection-council/

Presidency of the Council of the EU. (2005). Earthquake and tsunami in the Indian Ocean. Brussels: Council of the EU.

Schmertzing, L. (2020). EU civil protection capabilities. Brussels: EPRS Ideas Paper.

Shalal, A., & Nebehay, S. (2020, 3 3). WHO warns of global shortage of medical equipment to fight coronavirus. Retrieved 10 3, 2021, from Reuters: https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-idUKKBN20Q14O

Stylianides, C. (2019, 5 25). I say Europe, you say…? Interview with Christos Stylianides. Retrieved 9 27, 2021, from Wilfried Martens Centre for European Studies: https://www.martenscentre.eu/i-say-europe/i-say-europe-you-say-interview-with-christos-stylianides/

Szele, B. (2003). “Crises are opportunities” Jean Monnet and the first steps toward Europe. European Integration Studies Miskolc, 2(2), 5-15.

Villani, S. (2017). The EU Civil Protection Mechanism: instrument of response in the event of a disaster. Revista Universitaria Europea, 26, 121-148.

Yougova, D. (2019, 11 20). Revision of Decision 1313/2013/EU for a fully-fledged European Union Civil Protection Mechanism with own operational capacities. Retrieved 9 27, 2021, from European Parliament: https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-area-of-justice-and-fundamental-rights/file-eu-civil-protection-mechanism

Yougova, D. (2019, 11 20). Revision of Decision 1313/2013/EU for a fully-fledged European Union Civil Protection Mechanism with own operational capacities. Retrieved 9 27, 2021, from European Parliament: https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-area-of-justice-and-fundamental-rights/file-eu-civil-protection-mechanism

Yougova, D. (2021). Union Civil Protection Mechanism 2021-2027. Brussels: European Parliament.