• Η απόφαση X και X του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου υπογράμμισε το κενό στο ισχύον κοινοτικό δίκαιο σχετικά με την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων στις διαδικασίες εισόδου.
  • Πάνω από 90% των αναγνωρισμένων προσφύγων φτάνουν στην ΕΕ παρατύπως.
  • Προκύπτει μία αυξανόμενη ανάγκη για μια νέα μορφή θεώρησης εισόδου, ιδιαίτερα για ανθρωπιστικά ζητήματα, τα οποία δεν καλύπτονται από τους υπάρχοντες κανονισμούς Σένγκεν.
  • Δεδομένου ότι αλλαγές στον Κώδικα Θεωρήσεων Σένγκεν είναι πολιτικά μη ρεαλιστικές, το νέο αυτό σύστημα θα πρέπει να λειτουργεί παράλληλα με τους ισχύοντες κανονισμούς.
  • Σε ορισμένες περιπτώσεις τα προξενεία κρατών μελών της ΕΕ θα δύνανται να εξουσιοδοτηθούν για την έκδοση θεωρήσεων σε αιτούντες άσυλο προκειμένου να περάσουν νόμιμα τα ευρωπαϊκά σύνορα και να υποβάλουν την αίτησή τους.
  • Έρευνες δείχνουν πως το οικονομικό κόστος της υλοποίησης του συστήματος ανθρωπιστικής θεώρησης εισόδου θα ήταν ελάχιστο και πως τα πολιτικά και ανθρωπιστικά οφέλη θα ήταν σημαντικά.

Το κείμενο υπογράφουν οι: Ελένη Κρητικοπούλου και Ιάσων Δουγένης, Βοηθοί Ερευνητές στο Πρόγραμμα Μετανάστευσης του ΕΛΙΑΜΕΠ. Μπορείτε να το διαβάσετε εδώ σε μορφή pdf.

Εισαγωγή

Η κληρονομιά της προσφυγικής κρίσης του 2015 αποτυπώνεται κυρίως στην ανάδειξη αντιμεταναστευτικών και ακροδεξιών πολιτικών (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, 2018). Σε ό,τι αφορά στο μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο μεγαλύτερος αντίκτυπος της κρίσης ήταν η ανάδειξη του κενού συνοχής σε ζητήματα πολιτικής ασύλου. Η έλλειψη συντονισμένης απάντησης, η μονομερής παύση του Δουβλίνου από τη Γερμανία για τους Σύρους πρόσφυγες, αλλά και η ροή προσφύγων από την Ελλάδα μέσω της Βαλκανικής οδού, οδήγησαν στην διάβρωση της εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών.

Η διαμόρφωση μιας κοινής πολιτικής ασύλου είναι ένα από τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά της Ευρωπαϊκής Ένωσης σύμφωνα με το Άρθρο 78(1) της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ. Παρόλα αυτά, το κοινό σύστημα ασύλου εξακολουθεί να υπολείπεται των αναγκών για νόμιμες οδούς αιτούντων ασύλου στην Ευρώπη.  Η μεταναστευτική «κρίση» του 2015 επιδείνωσε την κατάσταση καθώς τα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν με δισταγμό την υποδοχή περισσότερων αιτούντων ασύλου, οι οποίοι παρουσιάζονται στον δημόσιο λόγο ως απειλές για την ασφάλεια (Maldini & Takahashi, 2017). Η έμφαση δόθηκε στην αποτροπή και όχι στη δημιουργία πολλαπλών οδών νόμιμης εισόδου για τους πιο ευάλωτους.

“Για τους αιτούντες άσυλο, δεν υπάρχει καμία άλλη επιλογή καθώς επί του παρόντος δεν υπάρχουν συστηματικά εφαρμοσμένες Διαδικασίες Προστατευόμενης Εισόδου στην Ευρωπαϊκή Ένωση.”

Το 2015, πάνω από το 90% όσων στη συνέχεια κρίθηκαν πως δικαιούνται διεθνή προστασία στην Ευρωπαϊκή Ένωση αφίχθηκαν στο έδαφός της παρατύπως (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, 2016). Παρά τη μείωση των αφίξεων, οι αιτούντες άσυλο εξακολουθούν να διαθέτουν περιορισμένες επιλογές, αναγκαζόμενοι να εισέλθουν παράτυπα με αποτέλεσμα απώλειες σε ανθρώπινες ζωές. Περισσότεροι από 30.000  άνθρωποι έχουν χαθεί στη θάλασσα από το 2000 στην προσπάθειά τους να φτάσουν στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ibid). Για τους αιτούντες άσυλο, δεν υπάρχει καμία άλλη επιλογή καθώς επί του παρόντος δεν υπάρχουν συστηματικά εφαρμοσμένες Διαδικασίες Προστατευόμενης Εισόδου στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

Η πιο διαδεδομένη μορφή Διαδικασιών Προστατευόμενης Εισόδου (ΔΠΕ) είναι τα προγράμματα μετεγκατάστασης προσφύγων, τα οποία μεταφέρουν έναν αριθμό αναγνωρισμένων από την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών προσφύγων από τρίτες χώρες σε κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Morelo-Lax, 2018). Μια δεύτερη κατηγορία Διαδικασιών Προστατευόμενης Εισόδου αποτελούν τα προγράμματα ιδιωτικής υποστήριξης προσφύγων, είτε από ΜΚΟ είτε από μεμονωμένα άτομα, τα οποία συχνά συνδέονται με την οικογενειακή επανένωση (ibid). Αμφότερα τα παραπάνω προγράμματα ορίζουν πως ο υποψήφιος  θα πρέπει να έχει λάβει ήδη διεθνή προστασία ως πρόσφυγας και η μετεγκαστάστασή του ουσιαστικά λειτουργεί ως ένδειξη αλληλεγγύης προς τη χώρα που του παρέχει προστασία. Οι υπάρχουσες Διαδικασίες χαρακτηρίζονται από ανακολουθίες και ισχυρή κρατική επιρροή, ενώ παραμένουν ουσιαστικά αναξιοποίητες, πλήττοντας τη συνοχή της ΕΕ στον τομέα της πολιτικής ασύλου.

“Θα ήταν χρήσιμο να υπήρχαν κοινοί κανόνες που να εξουσιοδοτούν τα κράτη μέλη να εκδίδουν θεωρήσεις εισόδου στο έδαφός τους αποκλειστικά για την υποβολή αίτησης ασύλου.”

Το παρόν κείμενο διερευνά την δημιουργία ενός συστήματος ανθρωπιστικής θεώρησης εισόδου ως βιώσιμης και απαραίτητης μεταρρύθμισης της πολιτικής ασύλου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την εφαρμογή μιας νέας Διαδικασίας Προστατευόμενης Εισόδου. Παρότι το παρόν πολιτικό κλίμα καθιστά τη συζήτηση εξαιρετικά δύσκολη, οφείλει να γίνει και αξίζει να διερευνηθούν συμπληρωματικοί ή και εναλλακτικοί νόμιμοι τρόποι εισόδου στην Ευρωπαϊκή Ένωση μέσα από την προσθήκη μιας νέας  Διαδικασίας Προστατευόμενης Εισόδου. Μέσα από κοινούς κανόνες που να εξουσιοδοτούν τα κράτη μέλη να εκδίδουν θεωρήσεις εισόδου στο έδαφός τους αποκλειστικά για την υποβολή αίτησης ασύλου, οι θεωρήσεις αυτές θα είναι περιορισμένης εδαφικής ισχύος (μια μορφή αυτών υπάρχει ήδη στο κώδικα Σένγκεν) ούτως ώστε να διατηρηθεί ο έλεγχος του συστήματος ενώ η νομική αρχή περί μη επαναπροώθησης θα είναι ενσωματωμένη στη θεώρηση. Με τον τρόπο αυτό θα δημιουργηθεί μία νόμιμη οδός αίτησης ασύλου στην Ευρωπαϊκή Ένωση που θα επικεντρώνεται στις πιο ευάλωτες ομάδες, αλλά και στα άτομα με τις περισσότερες πιθανότητες επιλογής για απόδοση διεθνούς προστασίας βάσει της προκαταρκτικής διαδικασίας ελέγχου. To σύστημα αυτό θα εξυπηρετούσε μόνο έναν μικρό αριθμό αιτήσεων (λόγω της φύσης του) και δεν θα υποκαθιστούσε αλλά θα λειτουργούσε συμπληρωματικά στα ήδη υπάρχοντα προγράμματα μετεγκατάστασης προσφύγων, για εκείνους που δεν μπορούν να περιμένουν για μήνες ή και χρόνια την μεταφορά τους σε χώρες της ΕΕ.

Η παρακάτω συζήτηση χρησιμεύει ως αφετηρία, με κάποιες προτάσεις για το πώς θα μπορούσε να δομηθεί ένα τέτοιο σύστημα. Αποτελεί κυρίως ένα πρώτο βήμα σε μια προσπάθεια να επανέλθει στο δημόσιο διάλογο  ένα ζήτημα που έχει παραμεληθεί τα τελευταία χρόνια. Είναι προς όφελος των κρατών μελών να εξετάσουν το ενδεχόμενο επέκτασης αλλά και εφαρμογής υφιστάμενων αλλά και νέων Διαδικασιών Προστατευόμενης Εισόδου .

Γιατί να συμμετέχουν τα κράτη μέλη;

Σύμφωνα με μία έκθεση της Επιτροπής Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου «η απουσία μηχανισμών που να ενσωματώνουν την έννοια της προστασίας κατά την άφιξη στο έδαφος της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο της διαχείρισης και του ελέγχου των συνόρων και της εξωτερικής μετανάστευσης προς την ΕΕ υπονομεύει τη δεσμευτική θέση των κρατών μελών απέναντι στους πρόσφυγες και τα ανθρώπινα δικαιώματα» (Jensen, 2014). Με την ενίσχυση των νόμιμων οδών (όπως η θεώρηση εισόδου για αιτούντες άσυλο), η ΕΕ θα ανταποκρινόταν στις υποχρεώσεις της έναντι των προσφύγων, ενώ ταυτόχρονα θα εξισορροπούσε τις ανάγκες των κρατών μελών για «οργανωμένη» μετανάστευση. Η δράση υπό τους ίδιους κανονισμούς και το ίδιο πλαίσιο πολιτικής θα συνέβαλε στη βελτίωση της συνοχής εντός της ΕΕ, και κατ’ επέκταση σε καλύτερη μελλοντική συνεργασία. Άλλωστε ήδη ορισμένες χώρες κάνουν χρήση θεωρήσεων εισόδου για ανθρωπιστικούς λόγους. Εξίσου σημαντική είναι η ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ και των χωρών διέλευσης που θα προέκυπτε από τη λειτουργία ενός κοινού συστήματος ανθρωπιστικών θεωρήσεων εισόδου, που θα αποτελούσε μια θετική επένδυση για την εξωτερική πολιτική της μετανάστευσης.

“Μέσω ενός πανευρωπαϊκού συστήματος με κοινό πλαίσιο και κοινούς κανόνες, θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί αποτελεσματικότερη διαχείριση αριθμών και πολύ λιγότερη εστίαση στα ευρωπαϊκά σύνορα και τις διαδικασίες συνόρων.”

Μέσω ενός πανευρωπαϊκού συστήματος με κοινό πλαίσιο και κοινούς κανόνες, θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί αποτελεσματικότερη διαχείριση αριθμών και πολύ λιγότερη εστίαση στα ευρωπαϊκά σύνορα και τις διαδικασίες συνόρων. Επιπλέον, δεδομένου ότι οι αφίξεις θα παρακολουθούνται αποτελεσματικότερα, τα κράτη μέλη θα έχουν καλύτερη εκτίμηση των αριθμών που εισέρχονται στα σύνορά τους ανά πάσα στιγμή, επιτρέποντας έτσι την καλύτερη προετοιμασία των εθνικών συστημάτων υποδοχής και ολοκλήρωσης. Άλλωστε, το οικονομικό κόστος της τρέχουσας διαχείρισης των συνόρων είναι τέτοιο που εναλλακτικές ή νέες επιλογές μπορεί να αποδειχθούν περισσότερο βιώσιμες για τα κράτη μέλη.

Η ύπαρξη κοινών κανόνων σχετικά με τις διαδικασίες προστατευόμενης εισόδου θα ενίσχυε την εμπιστοσύνη των πολιτών προς την Ένωση σε θέματα μετανάστευσης και ταυτόχρονα θα απέτρεπε την πολιτικοποίηση του ασύλου είτε από λαϊκιστές κατά των μεταναστών είτε από χώρες που εργαλειοποιούν το άσυλο στις διμερείς τους σχέσεις με τρίτες χώρες.

To οικονομικό κόστος του παρόντος συστήματος

Η οικονομική βιωσιμότητα και αποδοτικότητα αποτελούν κρίσιμες παραμέτρους. Το τρέχον σύστημα δίνει «επί του παρόντος περιορισμένη διαθεσιμότητα νόμιμων οδών για αιτούντες άσυλο από τρίτες χώρες να υποβάλουν αιτήσεις στην ΕΕ», ενώ συνεπάγεται και «σημαντικά κόστη» (EPRS, 2018). Ως αποτέλεσμα, είναι σημαντικό κατά την εξέταση μιας τέτοιας πρότασης να κατανοηθούν οι οικονομικοί περιορισμοί του τρέχοντος καθεστώτος και το πώς οι περιορισμοί αυτοί μπορούν να επισκιάσουν τα οφέλη της προκειμένου να δικαιολογηθεί η ανάγκη για μία νέα μέθοδο.

Η διαδικασία ολοκληρωμένης διαχείρισης συνόρων επιφέρει σημαντικό κόστος τόσο στην Ευρωπαϊκή Ένωση, όσο και τα κράτη μέλη. Σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στη διάρκεια του επόμενου πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (2021-2027) η ΕΕ σχεδιάζει να διαθέσει 34,9 δισεκατομμύρια ευρώ για την ασφάλεια των συνόρων, ποσό σχεδόν τριπλάσιο σε σχέση με το προηγούμενο πλαίσιο (16 δισεκατομμύρια) (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2018). Αναπόφευκτη είναι η άνθηση της ευρωπαϊκής βιομηχανίας ασφάλειας λόγω της αυξανόμενης στρατικοποίησης των συνόρων και η χρηματοδότηση ιδιωτικών εταιριών ασφάλειας, όπως η ιταλική εταιρία «Leonardo», στην οποία ανατέθηκε συμβόλαιο 67,1 εκατομμυρίων ευρώ το 2017 από τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό για την Ασφάλεια της Θάλασσας για την προμήθεια drones προς την ευρωπαϊκή ακτοφυλακή.

Επιπλέον, υπενθυμίζεται πως το κόστος της προστασίας των συνόρων επωμίζονται δυσανάλογα οι χώρες πρώτης γραμμής, κυρίως η Ιταλία και η Ελλάδα. Η κρατική δαπάνη της τελευταίας για τον έλεγχο των συνόρων παραμένει αρκετά υψηλή παρά την εκτεταμένη συνεισφορά του Ταμείου Εσωτερικής Ασφάλειας.

Σχήμα 1: Γράφημα των συγγραφέων, βάσει στοιχείων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (European Commission – DG Home, 2017)

Εκτός των σημαντικών πόρων που επενδύονται στην καταπολέμηση της παράνομης διακίνησης στα ευρωπαϊκά σύνορα, υπάρχουν και άλλες επιχειρήσεις στις οποίες η ΕΕ δαπανά σημαντικά ποσά εξαιτίας της απουσίας νόμιμων οδών προς την Ευρώπη και ευρύτερων πολιτικών διαχείριση της παράτυπης μετανάστευσης. Υπάρχουν επιχειρήσεις διάσωσης για ανθρώπους στη θάλασσα, κέντρα κράτησης, υποβοηθούμενες επιστροφές παράτυπων μεταναστών ή/και απορριφθέντων αιτούντων ασύλου στις χώρες καταγωγής και διέλευσης.

Σχήμα 2: Γράφημα των συγγραφέων, βάσει στοιχείων της FRONTEX

 Ένα τέτοιο παράδειγμα αποτελεί η χρηματοδότησης της Ευρωπαϊκής Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής (FRONTEX), η οποία έχει αυξηθεί σημαντικά στη διάρκεια των περασμένων ετών. Το 2020 περίπου το 20% του επιχειρησιακού προϋπολογισμού (συνολικά 459 εκατομμύρια ευρώ) είχε δεσμευθεί για το Ευρωπαϊκό Κέντρο Επιστροφών (Σχήμα 2). Οι επιστροφές αποτελούν προτεραιότητα για την ΕΕ, εν μέρει λόγω της περιορισμένης επιτυχίας των επιστροφών προς τρίτες χώρες. Επιπλέον, το κόστος ανά επιχείρηση διάσωσης εκτιμάται στα 216.000 ευρώ.

Ένα ανθρωπιστικό σύστημα θεωρήσεων εισόδου θα συνιστούσε μία πολύ πιο βιώσιμη λύση ως προς τις ανησυχίες για την ασφάλεια των κρατών μελών και την καταπολέμηση της διακίνησης μεταναστών, καθώς θα δημιουργούσε τις αναγκαίες νόμιμες οδούς εισόδου, θα μείωνε τα κίνητρα παράτυπων μετακινήσεων για όσους χρειάζονται προστασία, θα μείωνε τον κίνδυνο και τις απώλειες ζωών από αυτές τις μετακινήσεις, ενώ θα επέτρεπε σταδιακά την ανάπτυξη ενός ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου βασισμένου σε μία γνήσια ισορροπία μεταξύ μείωσης της παράτυπης μετανάστευσης και της προστασίας των αιτούντων άσυλο, όπως κατέδειξε προηγούμενη εκτεταμένη μελέτη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με τις νόμιμες οδούς εισόδου και τις ανθρωπιστικές θεωρήσεις. Στη μελέτη σημειώνεται πως μια μείωση της παράτυπης μετανάστευσης στην ΕΕ θα μπορούσε να επιτευχθεί, με το ενδεχόμενο μείωσης του συνεπαγόμενου από την παρακολούθηση και τη διαχείριση των συνόρων κόστους, καθώς και τις επιχειρήσεις έρευνας και διάσωσης, καθώς οι αιτούντες άσυλο θα ήταν σε θέση να επιλέξουν ασφαλέστερες οδούς, όπως π.χ. οι ανθρωπιστικές θεωρήσεις εισόδου (EPRS, 2018).

Ανθρωπιστικές θεωρήσεις και ανθρώπινα δικαιώματα

Οι υποχρεώσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με τα ανθρώπινα δικαιώματα στηρίζονται σε δύο θεμελιώδη νομικά έγγραφα, την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης που ακολούθησε. Σύμφωνα με τα Άρθρα 2 και 6 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, τα θεμελιώδη δικαιώματα που καθορίζονται θα πρέπει να θεωρούνται πρωτογενές δίκαιο, κατά συνέπεια το σύνολο του Ευρωπαϊκού Δικαίου διέπεται από αυτά, συμπεριλαμβανομένης της Κοινής Ευρωπαϊκής Πολιτικής Ασύλου καθώς και του Κοινοτικού Κώδικα Θεωρήσεων.

Τα άρθρα 3 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και 4 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ενσωματώνουν την αρχή περί μη επαναπροώθησης, τουτέστιν τα αιτήματα ατόμων για προστασία δεν μπορούν να απορριφθούν αν κάτι τέτοιο τους θέτει σε κίνδυνο διωγμού. Επί του παρόντος, δεν υπάρχουν ρητές ανθρωπιστικές πρόνοιες στον Κώδικα Θεωρήσεων, αλλά αναφέρονται ως εξαίρεση στα Άρθρα 19 και 25 του Κώδικα, για τα οποία το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο αποφάνθηκε πως ανήκουν επίσης στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών στην υπόθεση Χ και Χ[1]. Το Εγχειρίδιο Θεωρήσεων ορίζει την εξέταση των αιτήσεων λαμβάνοντας υπόψη πόσο πιθανή είναι η επιστροφή του αιτούντος στην χώρα του μετά τη λήξη της θεώρησης, παρότι ένας αιτών άσυλο εξ ορισμού συγκεντρώνει τις λιγότερες πιθανότητες επιστροφής στην χώρα καταγωγής του (Morelo-Lax, 2018). Ιδανικό σενάριο θα αποτελούσε η μεταρρύθμιση του Κώδικα Θεωρήσεων, εντούτοις αναγνωρίζουμε πως είναι μη ρεαλιστική η επέκταση του Κώδικα Θεωρήσεων εντός του τρέχοντος πολιτικού περιβάλλοντος. Κατά συνέπεια η πρότασή μας λειτουργεί εξίσου αποτελεσματικά μέσω των εξαιρέσεων του Άρθρου 19.

Εθνικές πρακτικές στο τομέα των ανθρωπιστικών θεωρήσεων

“…τουλάχιστον 16 κράτη-μέλη της ΕΕ έχουν κάνει χρήση κάποιου είδους ανθρωπιστικής θεώρησης στο παρελθόν.”

Τα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν ιστορικά κάνει χρήση σχεδίων παρόμοιων με το σύστημα Ανθρωπιστικής Θεώρησης που προτείνεται στο παρόν κείμενο, ενώ κάποια κράτη-μέλη εξακολουθούν να εκδίδουν τέτοιες θεωρήσεις. Σύμφωνα με μελέτη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (Jensen, 2014), τουλάχιστον 16 κράτη-μέλη της ΕΕ έχουν κάνει χρήση κάποιου είδους ανθρωπιστικής θεώρησης στο παρελθόν. Ο αριθμός αυτός έχει μειωθεί σημαντικά από το 2015 και μετά (EPRS, 2018). Ο παρακάτω χάρτης  απεικονίζει τη γεωγραφική διασπορά αυτών των πρακτικών. Η Ελλάδα δεν συμπεριλαμβάνεται στις χώρες αυτές.

Πηγή: Jensen, 2014

Σύμφωνα με τα στατιστικά της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, το 2019 εκδόθηκαν 15.022.255 πλήρεις θεωρήσεις Σένγκεν, έναντι μόλις 126.176 θεωρήσεων Περιορισμένης Εδαφικής Ισχύος[2]. Κατά συνέπεια, μόλις το 0,85% των θεωρήσεων που εκδόθηκαν κατά το έτος αυτό αντιστοιχούσε σε θεωρήσεις ΠΕΙ με τους αριθμούς των περασμένων ετών να ακολουθούν εξαιρετικά παρόμοιες τάσεις. Παρότι δεν υπάρχουν επίσημα στοιχεία για τον αριθμό των θεωρήσεων ΠΕΙ που εκδόθηκαν για ανθρωπιστικούς λόγους, μελέτες (EPRS, 2018) έδειξαν πως οι ανθρωπιστικές θεωρήσεις θα μπορούσαν να συμπεριληφθούν σε αυτούς τους αριθμούς για λόγους δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτοί σκιαγραφήθηκαν στον Κώδικα Θεωρήσεων.

“Τα δεδομένα δείχνουν πως παρότι η χρήση θεωρήσεων Περιορισμένης Εδαφικής Ισχύος για ανθρωπιστικούς λόγους παρουσιάζει σημαντική γεωγραφική διασπορά, στην πραγματικότητα αφορά σε πολύ συγκεκριμένες συνθήκες.”

Τα δεδομένα δείχνουν πως παρότι η χρήση θεωρήσεων Περιορισμένης Εδαφικής Ισχύος για ανθρωπιστικούς λόγους παρουσιάζει σημαντική γεωγραφική διασπορά, στην πραγματικότητα αφορά σε πολύ συγκεκριμένες συνθήκες. Οι θεωρήσεις αυτές έχουν εκδοθεί στην πλειονότητά τους χάρη στη διακριτική ευχέρεια είτε συγκεκριμένων προξενείων προς τα οποία είχαν υποβληθεί οι αιτήσεις αυτές, είτε με εντολές των κυβερνήσεων προς τα προξενεία σε πολύ συγκεκριμένες περιστάσεις. Το από νομικής άποψης καθεστώς εξαίρεσης των θεωρήσεων αυτών σημαίνει πως εκδίδονται μόνο σε μεμονωμένες περιπτώσεις χωρίς την ανάγκη θέσπισης ενιαίων προδιαγραφών ή τη δυνατότητα ένστασης (Noll et al., 2002). Οι εθνικές κυβερνήσεις έχουν επιτρέψει τέτοιες μεμονωμένες επιλογές πρόσβασης σε άσυλο σύμφωνα με τις δικές τους προτεραιότητες και τα δικά τους συμφέροντα, με τα προγράμματα αυτά να διακρίνονται για το εξαιρετικά περιορισμένο γεωγραφικό τους εύρος και τη σύντομη χρονική διάρκεια.

Στις περισσότερες περιπτώσεις, όπως εκείνες της Γαλλίας και της Ιταλίας, οι ανθρωπιστικές θεωρήσεις χρησιμοποιήθηκαν με στοχευμένο τρόπο ούτως ώστε να δημιουργηθούν ανθρωπιστικοί διάδρομοι μεταξύ των χωρών καταγωγής και των χωρών που προσέφεραν το πρόγραμμα. Η Ιταλία για παράδειγμα, ύστερα από διμερή συμφωνία με τη Λιβύη, επέτρεψε σε 150 άτομα από την Ερυθραία να ταξιδέψουν από τη Λιβύη με την έκδοση θεωρήσεων Περιορισμένης Εδαφικής Ισχύος (Noll et al., 2002). Η Γαλλία χρησιμοποιεί τις θεωρήσεις Περιορισμένης Εδαφικής Ισχύος περισσότερο για ανθρωπιστικούς σκοπούς. Τα προξενεία είναι σε θέση να εκδίδουν μια ειδική θεώρηση για τη μετάβαση στη Γαλλία και την υποβολή αίτησης ασύλου με τη μορφή εξαμηνιαίων θεωρήσεων Περιορισμένης Εδαφικής Ισχύος (Office français de protection des réfugiés et apatrides). Εντούτοις, η επιλογή αυτή αφορά πολύ συγκεκριμένες περιπτώσεις και εναπόκειται στην κυβέρνηση να εξουσιοδοτήσει τα κατά τόπους προξενεία να προχωρήσουν στην έκδοση αυτών των θεωρήσεων. Το 2013 η Γαλλία εξέδωσε 791 τέτοιες θεωρήσεις για Σύριους αιτούντες, ενώ το 2014 είχε εκδώσει 1295 για Χριστιανούς από το Ιράκ (Huegen, 2014). Είναι ενδεικτικό πως και στις δύο περιπτώσεις αυτών των χωρών οι ανθρωπιστικές θεωρήσεις δεν συμπεριλαμβάνονταν στην εθνική τους νομοθεσία. Η ενεργοποίηση, η διάρκεια και το πεδίο εφαρμογής των προγραμμάτων εξαρτώνται από τις επιλογές της κυβέρνησης.

Συνολικά, διαφορετικά είδη ανθρωπιστικών θεωρήσεων έχουν χρησιμοποιηθεί μέχρι και σήμερα σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Εντούτοις, οι θεωρήσεις αυτές εκδίδονται σε πολύ μικρούς αριθμούς και για τις πιο εξαιρετικές περιπτώσεις. Σπάνια λαμβάνουν επίσημη μορφή στην εθνική νομοθεσία, αντιθέτως η χρήση τους καθορίζεται από πολιτικές αποφάσεις και αφορά συχνά σε συγκεκριμένες εθνικότητες  ανάλογα με τα συμφέροντα σε επίπεδο εξωτερικής πολιτικής της χώρας έκδοσης. Ενστάσεις επί των αποφάσεων είναι πολύ δύσκολο, αν όχι αδύνατο να υποβληθούν, ενώ η εξέταση μεμονωμένων υποθέσεων διεξάγεται με μεγάλη διακριτικότητα.

Η έλλειψη μίας ενιαίας ευρωπαϊκής πολιτικής ως προς τις ανθρωπιστικές θεωρήσεις δημιουργεί έναν φαύλο κύκλο, ο οποίος έχει ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της χρήσης τέτοιων θεωρήσεων πέρα από τους νομικούς περιορισμούς του Κώδικα Θεωρήσεων. Σε περίπτωση που κάποιο κράτος μέλος υιοθετούσε ένα λειτουργικό και τυποποιημένο σύστημα ανθρωπιστικών θεωρήσεων, θα κατακλύζονταν από αιτήσεις  και θα το καθιστούσε  επιφυλακτικό ως προς την υιοθέτηση τέτοιων πολιτικών. Ωστόσο, χωρίς ευρεία χρήση ανθρωπιστικών θεωρήσεων σε εθνικό επίπεδο, καθίσταται δυσκολότερο να ακολουθηθεί μια τέτοια πολιτική σε ευρωπαϊκό επίπεδο, καθώς παραμένει σε μεγάλο βαθμό μη δοκιμασμένη πέρα από κάποιες περιορισμένες και επιλεκτικές περιπτώσεις.

Πώς θα μπορούσε να λειτουργήσει ένα σύστημα ανθρωπιστικών θεωρήσεων;

“…το τρέχον νομικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν επιτρέπει τη διαμόρφωση ενός συντονισμένου καθεστώτος ανθρωπιστικών θεωρήσεων.”

Όπως έχει προαναφερθεί, το τρέχον νομικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν επιτρέπει τη διαμόρφωση ενός συντονισμένου καθεστώτος ανθρωπιστικών θεωρήσεων. Η δικαστική απόφαση Χ και Χ ανέδειξε την ανάγκη για μία νέα ευρωπαϊκή νομοθεσία σχετικά με τη δημιουργία των ανθρωπιστικών θεωρήσεων καθώς αποφάνθηκε πως δεν απορρέει καμία υποχρέωση υπό το τρέχον Δίκαιο της ΕΕ σχετικά με την έκδοσή τους. Οι ανθρωπιστικές θεωρήσεις εισόδου θα έδιναν απάντηση και στις δύο προσεγγίσεις. Θα πρέπει να σημειωθεί πως υπό ιδανικές συνθήκες και από ευρωπαϊκής συνταγματικής απόψεως κάτι τέτοιο θα υλοποιείτο μέσω αναθεώρησης του Κοινοτικού Κώδικα Θεωρήσεων. Εντούτοις, και εξαιτίας του πολιτικού κλίματος που διαμορφώθηκε μετά το 2015 σχετικά με τους πρόσφυγες και το γεγονός ότι δεν υφίσταται αναγνώριση των θετικών αποφάσεων ασύλου μεταξύ των κρατών μελών της Ένωσης, μία τέτοια προσέγγιση θα οδηγούσε στην κατάρρευση του ίδιου του συστήματος Σένγκεν.

Η παρούσα πρόταση επικεντρώνεται κυρίως στο πώς θα μπορούσε το σύστημα να λειτουργήσει ούτως ώστε να αποτελέσει μία αξιοπρεπή ανθρωπιστική λύση για περιορισμένες και εξαιρετικές περιπτώσεις.

Οι ανθρωπιστικές θεωρήσεις θα  έμοιαζαν με τις θεωρήσεις Περιορισμένης Εδαφικής Ισχύος. Θα μπορούσε να αναδειχθεί ένα παράλληλο σύστημα το οποίο θα εκμεταλλευόταν τη ρήτρα περί «εξαιρετικών περιστάσεων» του Άρθρου 19(4) του Κοινοτικού Κώδικα Θεωρήσεων. Οι προϋποθέσεις για την έκδοση μιας τέτοιας θεώρησης θα ήταν κοινές για όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Επιπροσθέτως, κατευθυντήριες γραμμές για την ερμηνεία τους θα δημοσιεύονταν προς καθοδήγηση όλων των κρατών μελών. Η εφαρμογή τους θα λάμβανε χώρα σε προξενεία κρατών μελών της ΕΕ στις χώρες καταγωγής και διέλευσης, τουλάχιστον στο αρχικό στάδιο. Αναγνωρίζουμε πως μια τέτοια εξέλιξη θα περιόριζε αυτόματα την πρόσβαση για όσους βρίσκονται σε εμπόλεμες ζώνες ή απομονωμένες περιοχές, και θα ήταν χρήσιμο να εξεταστεί η δημιουργία ειδικών κινητών γραφείων σε συνεργασία με την Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες. Για όσους στις χώρες καταγωγής και διέλευσης έχουν ήδη πρόσβαση σε προξενικές αρχές, η διαδικασία θα περιλάμβανε τα παρακάτω βήματα:

  1. Οι υποψήφιοι αιτούντες άσυλο θα μπορούν να υποβάλλουν αίτηση για αυτές τις θεωρήσεις σε οποιαδήποτε ξένη αντιπροσωπεία κράτους μέλους της ΕΕ. Η αίτηση θα προωθείται στην υπηρεσία ασύλου του αντίστοιχου κράτους μέλους ή στην αρμόδια αρχή. Δεδομένου πως δεν υπάρχει κοινή θετική αναγνώριση αιτήσεων ασύλου από όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ, θα είναι αδύνατη η εξέταση της αίτησης από ένα κράτος μέλος εκ μέρους ενός άλλου. Εντούτοις, τα προξενεία της ΕΕ θα λειτουργούν ως αρχικά σημεία επαφής μεταξύ του αιτούντος και του κράτους μέλους.
  2. Το προξενείο στη συνέχεια θα διεξάγει τον δικό του προκαταρκτικό έλεγχο, ο οποίος θα πρέπει να ολοκληρωθεί εντός συγκεκριμένης χρονικής περιόδου, να απαντά σε ερωτήματα σχετικά με την ασφάλεια (όπως η διασταύρωση στοιχείων με την πρόσφατα προταθείσα βάση δεδομένων της ΕΕ κατά της τρομοκρατίας), αλλά και να λαμβάνει υπόψη το επείγον της κάθε περίπτωσης. Με την ολοκλήρωση της διαδικασίας θα ακολουθεί η πρόσκληση του υποψηφίου σε συνέντευξη, είτε δια ζώσης, είτε μέσω διαδικτύου.
  3. Ο επιτυχών υποψήφιος θα παραλαμβάνει τη θεώρηση για το συγκεκριμένο κράτος μέλος και θα είναι σε γενικές γραμμές υπεύθυνος ο ίδιος για την προετοιμασία του ταξιδιού του. Παρόλα αυτά θα μπορούσε να προταθεί και η σύσταση ενός ταμείου  ταξιδιωτικής επιχορήγησης σε συνεργασία με ΜΚΟ ή και ιδιώτες χορηγούς (πχ μέλη οικογένειας, φίλοι) για επιτυχείς αιτούντες, οι οποίοι αντικειμενικά δεν έχουν τη δυνατότητα να καλύψουν τα έξοδα του ταξιδιού.
  4. Ο αιτών θα διατηρεί το καθεστώς ανθρωπιστικής θεώρησης μέχρις ότου ολοκληρωθεί η διαδικασία εξέτασης του αιτήματος ασύλου και θα τύχει διεθνούς προστασίας. Κάτι τέτοιο σημαίνει πως όσοι επιλεχθούν θα πρέπει να ικανοποιούν συγκεκριμένα κριτήρια ήδη από τον προκαταρτικό έλεγχο. Στην πράξη η όλη διαδικασία θα λειτουργήσει ως ένας ταχύτερος τρόπος μεταφοράς ανθρώπων σε ασφαλείς συνθήκες. Επιπλέον, θα επιτρέπει στον δικαιούχο να εργαστεί στη χώρα υποδοχής, καθιστώντας την επιλογή αυτή πιο ελκυστική εν αντιθέσει με την παράτυπη μετακίνηση. Όπως και στην περίπτωση των θεωρήσεων Περιορισμένης Εδαφικής Ισχύος, η εν λόγω θεώρηση θα επιτρέπει την παραμονή μόνο στη χώρα όπου κατατίθεται η αίτηση ασύλου.
  5. Tο πλήρες δικαίωμα έφεσης είναι επίσης απαραίτητο προκειμένου η διαδικασία να είναι πλήρως συμβατή με τις πρόνοιες προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

“…οι απορρίψεις θα είναι σπάνιες καθώς η ικανοποίηση των κριτηρίων έκδοσης ανθρωπιστικής θεώρησης προϋποθέτει την αναγνώριση της ανάγκης προστασίας.”

Επιπροσθέτως, η επιτυχής αίτηση ανθρωπιστικής θεώρησης θα προσμετράται υπέρ του αιτούντος. Καταρχήν, οι απορρίψεις θα είναι σπάνιες καθώς η ικανοποίηση των κριτηρίων έκδοσης ανθρωπιστικής θεώρησης προϋποθέτει την αναγνώριση της ανάγκης προστασίας. Η λεπτομέρεια αυτή είναι σημαντική καθώς λειτουργεί ως κίνητρο για τον μελλοντικό πρόσφυγα να ακολουθήσει τη διαδικασία ανθρωπιστικής θεώρησης και όχι να επιχειρήσει να εισέλθει παράτυπα στο έδαφος ενός κράτους μέλους της ΕΕ για να υποβάλει την αίτησή του. Συγχρόνως άρνηση έκδοσης ανθρωπιστικής θεώρησης δεν θα αποκλείει την υποβολή αίτησης ασύλου εντός εδάφους της ΕΕ. Αν κάτι τέτοιο ίσχυε, θα συνιστούσε εξωτερική εξέταση της ανάγκης διεθνούς προστασίας των υποψηφίων, κάτι που σύμφωνα με τους ειδικούς εγείρει σημαντικές ανησυχίες από πλευράς ανθρωπίνων δικαιωμάτων (McAdam, 2015). Για τον ίδιο λόγο είναι αναγκαία η ύπαρξη ανθρωπιστικής θεώρησης εξ’ αρχής παρά η απόδοση πλήρους καθεστώτος πρόσφυγα στα προξενεία.

Ως αρχικό κίνητρο συμμετοχής θα μπορούσε να είναι η κάλυψη του κόστους υλοποίησης της υποδομής και εκπαίδευσης που θα απαιτείται στα προξενεία από πόρους της ΕΕ. Επιπλέον, η συμμετοχή χωρών θα μπορούσε να αντισταθμίσει περιορισμένη συμμετοχή σε προγράμματα μετεγκατάστασης προσφύγων εντός της ΕΕ, αν και κάτι τέτοιο θα απαιτούσε την έκδοση ενός ελάχιστου αριθμού θεωρήσεων προκειμένου να αποφευχθεί η κατάχρηση του συστήματος από κράτη μέλη.

Δεν είναι ένα σύστημα που θα καλύψει τις ανάγκες όλων και η ταχύρρυθμη εξέταση των αιτήσεων προϋποθέτει τη θέσπιση μιας ιεραρχίας κριτηρίων ως προς το ποιοι μπορούν να αιτηθούν θεώρηση για πρόσβαση στην ΕΕ, εξασφαλίζοντας παράλληλα τη συμμόρφωση των κρατών μελών με τις ανθρωπιστικές υποχρεώσεις τους και τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων κατά την έκδοση θεωρήσεων. Προτεραιότητα μπορεί να δίνεται σε ευάλωτες ομάδες αλλά και σε κατηγορίες (πχ βάσει εθνικότητας λόγω εξελίξεων σε μια χώρα) που διαμορφώνονται σε συνεργασία με την Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες. Άτομα που είχαν στο παρελθόν συμμετάσχει σε πρόγραμμα επιστροφής, απορριφθέντες αιτούντες άσυλο, θα μπορούσαν να εξαιρούνται από το πρόγραμμα.

Συμπεράσματα

Όπως προαναφέρθηκε, υπό ιδανικές συνθήκες οι ανθρωπιστικές θεωρήσεις με τη μορφή που παρουσιάστηκαν στην πρότασή μας θα απαιτούσαν μία σημαντική αναθεώρηση του Κώδικα Θεωρήσεων της Περιοχής Σένγκεν και μια ριζική αλλαγή του τρόπου εισόδου των αιτούντων άσυλο στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει παρουσιάσει εδώ και χρόνια προτάσεις για εναλλακτικές μορφές νόμιμης πρόσβασης στην ΕΕ, ενώ το ίδιο έχουν πράξει νομικοί και ακαδημαϊκοί που δραστηριοποιούνται στον τομέα του ασύλου. Το παρόν κείμενο αξιοποιεί πολλά από τα επιχειρήματα και τις προτάσεις που παρουσιάστηκαν στο παρελθόν με στόχο την επανεξέταση του ζητήματος και την πρόταση εναλλακτικών που θα επέτρεπαν σε ένα τέτοιο σχέδιο να προχωρήσει ακόμη και σε περιορισμένο βαθμό. Η πρόταση αποσκοπεί στην έναρξη του διαλόγου επί του θέματος αρχικά εντός της Ελλάδας.

“Η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί την πιο ευημερούσα ομάδα κρατών παγκοσμίως. Παρ’ όλα αυτά η προτεραιοποίηση της αποτροπής αλλά και οι αυστηροί κανόνες της Σένγκεν έχουν μετατρέψει την Ευρώπη σε «απόρθητο φρούριο», με πρακτικά καμία νόμιμη οδό για αιτούντες άσυλο.”

Η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί την πιο ευημερούσα ομάδα κρατών παγκοσμίως. Παρ’ όλα αυτά η προτεραιοποίηση της αποτροπής αλλά και οι αυστηροί κανόνες της Σένγκεν έχουν μετατρέψει την Ευρώπη σε «απόρθητο φρούριο», με πρακτικά καμία νόμιμη οδό για αιτούντες άσυλο. Η καθιέρωση ανθρωπιστικών αδειών εισόδου  της μορφής που συζητήθηκε στο παρόν κείμενο αλλά και άλλων προτάσεων που έχουν κατατεθεί στο παρελθόν, θα επέτρεπε τη διεύρυνση των «πυλών του φρουρίου», προσφέροντας παράλληλα σημαντικά οφέλη στα κράτη μέλη.

[1] Το Δικαστήριο αποφάνθηκε πως η έκδοση θεωρήσεων Περιορισμένης Εδαφικής Ισχύος ρυθμίζεται αποκλειστικά από την εθνική νομοθεσία καθώς δεν υπάρχει ρητή πρόνοια στον κώδικα θεωρήσεων σχετικά με τη διαδικασία έκδοσής τους. Εντούτοις, η απόφαση αυτή δεν αναιρεί τις ανησυχίες σχετικά με τα ανθρώπινα δικαιώματα και τις διεθνείς υποχρεώσεις σε ό,τι αφορά στα Προστατευόμενα Σημεία Εισόδου, αντιθέτως είναι ενδεικτική της ανάγκης θέσπισης νέας νομοθεσίας.

[2] Η θεώρηση Περιορισμένης Εδαφικής Ισχύος περιορίζει τον κάτοχό της σε μία χώρα του Σένγκεν ενώ οι πλήρεις θεωρήσεις Σένγκεν επιτρέπουν ελεύθερη μετακίνηση οπουδήποτε στην ζώνη Σένγκεν.

Βιβλιογραφία

Connor, P. (2016) ‘Illegal migration to EU rises for routes both well-worn and less travelled’. Pew Research Centre.

European Parliament. (2016). The Situation in the Mediterranean and the Need for a holistic EU approach to Immigration. Brussels: Resolution 2015/2095.

European Parliamentary Research Service. (2018). Humanitarian Visas: European added Value Assessment accompanying the European Parliament’s legislative own-initiative report. Brussels : European Parliament.

Huegen,P (Apr. 17, 2014), Réfugiés syriens: leur nombre en constante augmentation en Occident [Syrian Refugees: Their Numbers in Constant Increase in the West], RFI

Jensen, U. I. (2014). Humanitarian Visas: Option or Obligation? Brussels: European Parliament.

Maldini P & Takahashi, M. (2017) Refugee Crisis and the European Union: Do the failed migration and asylum policies indicate a political and structural crisis of European Integration, Communication Management Review 2:2 (54-72).

McAdam, J .(2015). Extraterritorial processing in Europe Is ‘regional protection’ the answer, and if not, what is? Perth: Kaldor Centre for International Law.

Moreno-Lax, V. (2018). The added Value of EU Legislation on Humanitarian Visas- Legal Aspects. Brussels: European Parliament.

Noll, G., Fagerlund, J., & Liebaut, F. (2002). Study on the feasibility of processing asylum claims outside the EU against the background of the common European asylum system and the goal of a common asylum procedure. Copenhagen: The Danish Centre for Human Rights.